中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1008—4002（2010）01—0039—05 根据民政部2005年9月29日《我国孤儿的现状与面临的困境》调查报告统计，全国现有失去父母和事实上无人抚养的未成年人（以下简称孤儿）57.3万名。在这些孤儿中，大约有6.9万人生活在国有儿童福利机构中，由政府负责监护；29.4万人得到国家制度性的救助，其中5.3万人得到城市低保救助，11.6万人得到农村特困户救助。除此之外，全国尚有20万孤儿没有得到经常性制度性救助。 在社会转型过程中，孤儿面对的各种风险大大增加，监护制度作为保障孤儿权利最重要的制度安排则相对滞后。虽然目前我国关于孤儿监护的法律制度在《民法通则》、《收养法》、《义务教育法》、《预防为未成年人犯罪法》和《婚姻法》等都有所体现，但仍缺乏系统的可操作性的规定。2006年4月民政部会同国家发展改革委、财政部等十四个部门联合印发了《关于加强孤儿救助工作的意见》（下文简称联合《意见》），这是新中国成立以来对孤儿生活救助和服务保障第一个综合性的制度安排，在我国儿童福利事业的发展史上具有里程碑的意义。 一、我国孤儿监护的现状 根据我国1986年《民法通则》和1991年《收养法》规定，目前主要由孤儿的亲友担任监护人，还有少量孤儿由孤儿父母生前所在单位或孤儿住所地的村（居）民委员会及民政部门担任孤儿的监护人，另有部分孤儿处于无人监护的情况。 （一）亲友担任监护人 根据《民法通则》，未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由祖父母、外祖父母，兄、姐，关系密切的其他亲属、朋友承担监护责任。其中，祖父母、外祖父母对未成年孙子女、外孙子女的监护，兄、姐对未成年弟、妹的监护，是一种有法定抚养义务的近亲属监护，可谓为亲属型监护；关系密切的其他亲属、朋友与未成年人没有较近的血缘联系，相对而言关系比较疏远，他们并无法定的监护义务，属于自愿型监护。 （二）由孤儿父母生前所在单位或孤儿住所地的村（居）民委员会担任监护人 当孤儿无其他亲友监护的情形下，有关单位或社会公益组织负担着不可推卸的社会义务和道义责任。根据《民法通则》规定，由未成年人的父母的所在单位或未成年人住所地的居民委员会、村民委员会担任监护人。 目前，未成年人父母所在单位、居民委员会、村民委员会、民政部门担任监护人已缺乏实践可行性。《民法通则》规定在没有自然人担任监护人的情况下，由上述单位担任监护人，其立法本意是好的，而且在当时的历史条件下结合了我国的实际情况，强调社会对未成年人的关心，发挥社会对未成年人的监护作用，使对未成年人的监护义务不至于因情况特殊而落空，从而促进我国未成年人监护事业的发展。但是随着社会主义市场经济的建立，原有计划经济时代的法律规定已经不能适应新时期的经济发展水平，而且其弊端也越来越明显，也与“法人不得为监护人”的国际民法通则相左。监护作为一种社会责任应该有社会来承担，这是社会分工所决定的。单位承担其职工的未成年子女的监护职能，实质上是否认社会分工，而且将本应由社会专门机构承担的责任转嫁到单位，本身对单位而言也是不公平的。单位本身是一个抽象概念，自身无法进行具体的监护活动，仍然需要具体的自然人来负责实施监护事务，而我国目前几乎所有的单位都未设立这样的专职人员，所以被监护人的人身、财产，教育成长实际上是无人负责。居民委员会、村民委员会就其性质而言是群众自治组织，与未成年人的接触应该是比较多的，对未成年人的情况也比较容易了解和掌握，更适合担任监护的监督人，而不是担任有名无实的监护人。 （三）民政部门担任监护人 联合《意见》指出：由民政部门监护的孤儿，可以在社会（儿童）福利院、敬老院、孤儿学校、SOS儿童村和流浪未成年人救助保护中心等机构集中安置，并可以根据《家庭寄养管理暂行办法》的规定，开展家庭寄养。可见，我国民政部门担任监护人主要有集中养护和家庭寄养两种形式。 1、集中养护 在我国改革开放之前，城市里的孤儿接受国家民政部门的收养和救济，民政部门承担着监护人的职责。国家在城市承担了保护孤残儿童的全部责任，城镇（或在城镇里发现）的孤残儿童被登记为城市居民，并被送到国家办的社会福利院集中养护。这些儿童理论上享受免费的医疗、教育和养护服务。长期以来，儿童福利机构为这些孤儿的健康成长，做了大量艰苦细致的工作。 由于改革开放和市场经济带来的新的情况，原来的儿童保护体制面临诸多挑战：一是被遗弃的儿童、尤其是残疾儿童数量增加，使得国有儿童福利院人满为患；二是资金缺乏，国家对福利院的经费投入虽然大大增加，但远远不能满足维持福利院正常开支和儿童养护的需要；三是《收养法》的制定和出台，对儿童领养设立了严格的条件，国内可以收养儿童的家庭数量很少，导致大量儿童滞留在儿童福利院，必须由国家抚养。在这种情况下，国有儿童福利院的养护质量大大降低，出现了儿童发育迟缓及高死亡率等问题。 除此以外，经济体制的改革使政府无法安排所有长大成人的孤儿，面对劳动力市场上的激烈竞争，在福利院长大的孩子们具有很多不利因素，如受教育水平低、有残疾、缺乏社会关系等。导致许多孤儿在成年后没有工作，不得不继续呆在福利院。可见，新形势下原有的旧体制对孤儿已不能再提供适当的保护。在资金上，机构内的养护已经变得费用过高难以维持；在养护形态上，机构内的集中养护无法帮助被养护的儿童获得正常的生活。 2、家庭寄养：所谓“家庭寄养”，是社会福利院利用政府出资或其他社会捐赠，将由其监护抚养的孤儿采取有偿的方式送到愿意提供寄养服务的家庭抚育。社会福利机构是被寄养儿童的法定监护人。2004年1月1日，民政部实施了《家庭寄养管理暂行办法》，明确提出要使家庭寄养成为儿童福利事业社会化的一条重要途径。如北京的农村家庭寄养形式、上海的城市家庭寄养形式、重庆的社区儿童之家养育模式等，都为我国推广家庭寄养工作提供了有益的借鉴。目前，孤儿家庭寄养遵循“政府出资，社会支持，家庭寄养，统一监护”的指导原则，实现了孤儿养育模式由集中转向分散，由封闭转向开放，由机构养护、以养为主的单一模式向多元养育模式发展的转变。
