一、导论
中国的住房公积金制度至今已有近20年的发展历程。自从其产生以来,一直是中国住房制度的重要组成部分,尤其在1990年代推动住房市场化和货币化改革的过程中发挥了关键作用,目前已经覆盖全国近1亿城镇职工,归集资金余额超过1万亿元。但近年来住房公积金的一些制度性弊端日益暴露出来,尤其是在公平性和资金使用效率上存在很大的争议,受到来自世界银行等各方面的批评和指责(世界银行,2006:17-18),国内学界也形成了关于住房公积金是存是废以及如何继续发展的诸多讨论(钱凯,2007)。
中国政府也对住房公积金的功能再定位给予了高度重视。2009年7月22日国务院办公厅转发的国家发改委《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》 (国办发[2008]103号)中明确提出,住房公积金制度的改革与完善是经济体制改革中的一个重点内容。此外,2008年12月国务院办公厅发出的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》(国办发[2008]131号)中提出,“选择部分有条件的地区进行试点,在确保资金安全的前提下,将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用房等建设”。2009年3月国务院政府工作报告有同样表述。2009年10月,住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)等七部委发布《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》,利用住房公积金闲置资金支持保障性住房建设的试点工作正式启动。住建部还透露,2002年修订的《住房公积金条例》正在积极筹备修改之中。
在此前后,各地对住房公积金的改革已经在不同程度上展开。如辽宁和广东等地积极探索不同城市间住房公积金的“通贷”,上海允许职工提取住房公积金支付房租,北京支持职工提取公积金账户余额作为购买政策性住房的首付款等。种种迹象表明,整体框架已保持十多年不变的住房公积金制度,正在面临着巨变。
但可以注意到,广州2009年6月关于住房公积金缴存和使用的几点小改革竟引起了社会的轩然大波,最后被迫胎死腹中(蒋悦飞,2009)。住建部主导的将闲置公积金用于支持住房保障建设的设想从提出到宣布试点已经一年多,至今仍没有具体的方案。由此可见住房公积金制度的社会敏感性很强,同时制度惯性很大。
在这种背景下,有必要从回顾住房公积金产生的历史背景开始,对其历史绩效作出评估,并结合国情和经济社会发展的新背景重新认识其在当前的功能定位之后,才能科学地思考住房公积金未来应有的发展趋势。
二、住房公积金制度的产生与历史变迁
(一)中国住房制度改革与住房公积金制度的出现
在1949至1978年间,中国对城镇职工实行“低房租、高补贴、福利制、实物分配”的住房制度(刘士余,1991)。城镇住房基本上全部由政府建造,建设资金来源于财政基金(陈伯庚等,2003:26)。城镇住房被看作是职工的福利品而近乎免费居住,租金不以成本而是以承担能力来确定。1970年代末全国城市每月公房租金是0.13元/平方米,还不到维护成本的一半(于思远等,1998:88)。1975年居民住房消费支出占家庭总支出的比例平均为2.3%,1978年为1.92%(中华人民共和国国家统计局,1992)。这种计划投融资方式连住房的简单再生产都无法维持,同时也扭曲了城镇住房的供需机制。
从1949年到1978年,中国在住房方面的总投资累计只有343亿元,仅占同期累计基本建设投资的5.8%;同期年均住房建设投资12.7亿元,仅占GDP的1.5%(朱亚鹏,2007:48-49)。住房投资不足导致城镇人均居住面积由1950年的4.5平方米下降到1978年的3.6平方米(人均建筑面积为6.7平方米),缺房户有869万户,占当时城镇总户数的47.5%(邹东涛,2008)。城镇住房问题已经到了十分危急的时刻。
为了应对严峻的住房危机,以邓小平1978年提出“出售公房,调整租金,提倡个人建房买房”的设想为标志(侯淅珉等,1999:37-38),中国启动了城镇住房体制改革。
中国的住宅制度改革其实担负着两个有内在冲突的任务:一方面,要大力增加住房投资、快速增加住房供给;另一方面,要理顺投融资关系,某种意义上就是要减少政府在住房方面的财政负担,让住房投入更加社会化。后者其实更接近改革的本质,但由于在当时的环境下前一种任务非常紧迫,以致压倒了后者,导致了政府不得不在旧体制框架下不断动员资金去追加住房投资,这看起来虽然解了燃眉之急,却让越来越多的新住房进入旧体制,从而给本质层面的改革带来更大的困难(肖文海,2003:36)。
所以,尽管1980年代有公房出售和公房提租等住房商品化的诸多改革尝试,但总体上在住房投资资金来源上,依然沿袭传统依靠国家与单位的积累资金来筹资,这对企业来说是很大的负担,严重制约了经济发展(黄兴文等,2009:119)。另一方面,由于长期实行城镇职工低工资制度,城市居民对住房的积蓄匮乏,住房消费资金来源不足,即使想大搞公房出售或提租改革,都受阻重重。住房投资和消费的融资问题,越来越成为住房体制进一步改革的主要障碍。