我国省部科技会商政策的性质及实践意义

      2007年，我国科技管理领域有一个非常引人注目的现象：省部科技会商机制经过几年的政策试验，最终形成国家层面的科技管理模式与政策。省部科技会商从2004年出现到2007年科技部《部省会商工作暂行管理办法》文件出台，经历了发生、发展及成熟3个阶段，截至2007年3月底，全国大陆31个省份已有21个省份与科技部建立了省部科技会商制度，另外有3个省份正准备加入。对于正在轰轰烈烈进行的省部科技会商活动，目前，国内仅有曾婧婧、钟书华对此有过关注，不过他们的研究还只是对现状的描述[1]。

      实践表明，省部科技会商是系统推进省区工作，加强对地方发展的科技支撑的一项创新机制，是密切部省工作联系的重要举措和工作平台，省部科技会商制度取得了良好的工作效果[2]。但这一制度创新在哪里，又有什么现实意义？本文主要基于公共政策的视角，对省部科技会商政策的运作逻辑进行分析，并与传统的科技管理政策进行比较，从而揭示出省部科技会商政策的本质属性以及这一创新政策的现实意义。

      1 省部科技会商政策的运作逻辑

      2006年全国科技大会以后，各省市发展科技的热情空前高涨，大幅度增加了科技投入，中央和地方、地方和地方之间重大项目、科研设施等重复问题日益突出。为解决这一问题，徐冠华[3]认为迫切需要建立省部会商机制，有效集成国家科技资源，实现中央与地方两级政府的府际互动、协商，落实区域发展总体战略，促进区域协调发展。在区域发展上，形成分工合理、特色明显、优势互补的区域产业结构，推动各区域协调发展[4]。显然，为了解决现实存在的科技资源重复与浪费问题，实现国家战略目标，国家科技部与省政府之间首先必须通过会商的形式诊断出现实的问题症结，根据问题症结所在，制订政策方案、执行政策方案。因此，双边会商互动是会商机制运作的逻辑起点。在这一起点上，我们可以提出省部科技会商机制运作的逻辑路线图(图1)。

      

      图1 省部科技会商机制运作的逻辑路线

      从对公共政策的分析来看，政策分析的阶段论是有广泛共识的，但公共政策制订与政策执行两个阶段日益融合化也是当代公共政策的新趋势，其具体表现是政策制订与政策执行两阶段相互反馈、相互激励，在互动的基础上完成政策实施的全过程。

      从图1可以看出，双边会商互动是省部签订会商合作协议的前置性步骤，而会商协议则是省部科技合作的共同宣言，省部实现成功的合作则是目的。这里体现出省部科技会商与省部科技合作的关键性区别，即省部会商是省部合作的前置性因素，是省部合作的实现路径，与省部科技合作相比较，明显地突出了合作前诊断性的会商阶段，而省部合作是经过省部充分协商后在达成共识前提下的、良好互动基础上的合作，这时的合作则表现为省部双方履行共同协议的一种义务与责任。为实现进一步的有效合作，原来的省部科技合作则是另一个起点，它将导致在目前合作基础上的新一轮会商、协议、合作。从手段与目的的关系看，省部科技会商运作呈现出一个循环运转的路线图：会商—协议—合作—再会商—再协议—再合作。

      从省部科技会商政策制订与执行两阶段的融合性来看，政策制订与政策执行两阶段相互反馈、相互激励，在互动的基础上完成政策实施的全过程。这主要表现在两个方面：一是正反馈、正激励促使省部科技会商在不断的往复中跃升。执行省部科技会商政策以后，省部科技合作的落实情况及成效等信息不断地反馈到省级政府及科技部，科技部与省级政府根据反馈的积极信息，结合区域经济社会发展需要，及时调整会商内容、会商重点，并保持互动式会商，导致新一轮的省部会商开始，这样循环往复，形式上，省部科技会商在不断地循环运转，但实质上，省部科技会商政策内容在不断的往复中跃升。二是负反馈、负激励将决定省部科技会商政策的命运。作为会商的主体，省级政府和国家科技部会不断地对执行这一政策的效果进行跟踪评估，评估的结果将决定省部科技会商的走向。从控制论的角度讲，政策执行的效果如不理想，这一不良结果反馈到回路中后，国家和省级政府会根据实际情况决定要不要进行新一轮会商。

      从图1还可以看出，在会商、签订协议书、落实合作等政策制订与执行的全过程中，国家科技部、省级政府在协作关系上都是平等的，既都是省部科技会商机制得以运作的决定力量，都是省部科技会商政策的制订主体与执行主体，又都是省部科技会商政策所要协调的目标客体。

      2 省部科技会商政策的性质

      建国以来，我国的科技事业大体上经历了3个时期：1980年以前的计划经济年代，科技事业处于要素积累时期；80年代初到90年代中期，由计划经济向有计划的商品经济转变，科技发展进入能力建设时期；90年代中期，党中央提出建立社会主义市场经济以来，科技发展进入了创新发展时期。在这3个时期中，最具转折意义的科技体制变化有3次：五六十年代集中型科技体制的建立；1985年的科技体制改革；90年代的进一步深化科技体制改革。适应这3个不同的时期，科技政策与管理模式也在不断地调整，但从本质上讲，仍是中央对地方的层级管理式的单边政策行为。所谓单边科技政策，是指从政策的主体上讲，中央一级是政策的制订者，地方政府是国家科技政策的执行者，体现的是一种从中央到地方的单一指向关系。