政治与行政分离的提出，对应的正是国家领域与社会①领域的相对独立这一现代性格局的出现。由此，政治事务主要限于国家领域，行政活动的空间则在社会领域。政治事务总是充满了意识形态的纷争和伦理价值的诉求，而行政学产生的直接动力在于追求效率，早期行政学在远离政治事务的同时也将道德理论弃之敝屣，以为道德因素是效率的大忌。但是，行政所身处的社会领域却不是道德真空地带，行政人员和行政相对人也绝不会因事关行政就自动过滤掉原本的道德考量，行政伦理的提出意在纾解这一困境。但行政伦理也面临着重大的理论难题：如何引申行政伦理原则？伦理评价的依据是从行政内部还是从行政之外确立？本文认为，回归社会性这一原点，重新拷问行政作为社会之管理主体的角色要求，从中引申出行政伦理原则，才是符合规范伦理学范式的合理路径。 社会的结构分析 首先需要说明的是，“社会”这一概念在本文中被理解为“集团行动的状态”，一种社会形式就是一类集团行动所造成的状态，社会包含了复数人群的互动关系及其模式。因此，现实的社会是一个复合体，由诸多集团及其互动状态组成。本文所讲的“社会”并不包括政治国家这样的主体和行为方式，政治国家是外在于社会的存在，它不能直接影响社会，相反，尊重社会既有秩序的政治国家才能获得社会的首肯。 社会的生长点是一群人的日常生活，所以，社会所形成的规则折射了日常生活的内容，它对具有共同经历的人们产生默认的约束力。然而，社会中的每个人都有其各自的利益、偏好和兴趣，这样的无数个人在组合成社会的过程中总是免不了产生各种纠纷、摩擦和冲突。但每个人又脱离不开与他人的交换与合作，易言之，每个人的有限性本身就会形成对他的必要限制，使他不能总是只为自己着想，更不能幻想以损人利己的方式能够屡屡成功。同样，总是希图搭便车而不付出自己的努力便坐享其成也不会永远得逞。但是，这样的“他人的限制”只有在无数次重复交往的情景下才是有效的，而在一次或有限次数交往的场景中，例如公共场所、旅途、突发危难时刻等，这样的基于长久合作的考虑就不会自动发挥作用。此时，就需要人们超出当下生活经验的直观感受，从理性的角度接受让彼此共同持续受益的规则。这样的规则是不会自动呈现在日常生活之中的，而是在无数次试错中选择、淘汰从而被积累或沉淀下来的，具有历史生成性和代际传承性②。这样的规则提炼、教导和修正等工作就可以看做是社会管理的雏形。 近代人类从农业时代向工业时代的转变，其中一个重要变化就在于社会结构的转型。传统的农业社会结构以家庭为主，家庭集中了各种社会职能，由家庭聚合而成的家族、宗族构成了基本的地方社会，民众在家庭或地方社会中习得规范，获得认知，成为“社会人”。家族、庄园等都是高度自治的。此时，国家的结构却是模糊的：一方面，对外缺乏明确的疆界概念，农业时代征伐不断、江山易色是常有的事；另一方面，对内国家政治势力被排他性地掌握在官宦阶层，他们之间具有高度的关联性(在西方的中世纪，这个阶层始终是世袭的)，他们所展示的政治活动非常有限，例如国家名义的祭祀、交战、征税等。 农业时代存在严重的社会结构二元化现象，即上层人士与下层民众的分隔，精神生产与物质生产的脱离，政治世界与生活世界的隔绝，这些都造成了农业时代社会结构方面的身份差异和高度不稳定性。不过，农业时代的基本社会秩序主要不是依靠社会结构的调整或改进，而是靠统一的或者说一元的价值观念来整合全体社会成员，借助社会生活的文化功能来构建共同体。从这一意义上说，中国儒家学说并非只为统治者所利用，它也得到了广大民众的自觉服膺；西方教会的宣教和训谕同时约束了领主和平民。结果，农业时代所存在的社会结构不平衡被统合的价值观所遮蔽，对社会结构的关注始终未被视为重要议题，即便出现了“民本”、“人道”、“契约观”等思想火花，也因缺乏可操作性的社会结构方面的支撑而昙花一现。 工业时代的先声是从社会结构的调整开始的。在西方，自由市民们建立起了城市，并通过谈判、交涉而获得了自治，由此发展出了各种具有行动约束力的《城市宪章》，不仅巩固了城市市民的自治权，而且也限制了君权、庄园贵族的领主权，这就在政治上出现了平权、分化的苗头。它进一步使权力向权利的倾斜成为可能。对于晚近才开始工业化进程的后起发展中国家来说，由于系统的工业文明是由外部输入的，并非本土自发生长出来的，也必须借助社会结构的调整加速揖别农业时代的进程。但这些后起国家的工业化不是从陌生人组成的城市开始，而是始于熟人社会的大家庭解体，这实际上带来了比西方更为惨烈的社会阵痛。 工业时代下的社会结构单元不再是家庭，而是个人(最初主要是成年男性)。当无数个人摆脱家庭、族长、长老等的束缚而自作主张、自行决定时，一方面会体验到从未有过的解放、自由的快感，但同时也伴生了无措手足、无所适从的困惑，因为原来的家庭、教会所提供的庇护也消失了。正如萨特所言，个体被抛入自由而孤独的境地。此外，工业时代打破了个人曾经握有的自成一体的生活知识系统，建立起了以逻辑推理、科学试验为基础的严密知识体系。个人为了维持生计不得不熟练掌握其中一类或有限的几类专门技术，这样的知识分化与生产活动中的精细分工相一致，使每个人所能获得的知识永远只是沧海一粟，个人再次感受到渺小、无能为力的无奈。现代人的孤独感史无前例。但庆幸的是，个体在无数的试错中发现，他只是单枪匹马地搏斗，将一无所获。他却可以通过放弃部分个人自由权限来换取与他人的合作。事实上，他也在日常生活中多次体会到总有与他相同的人，有的人与他有相同的业余兴趣，有的人与他有相似的利益追求，还有的人与他有接近的政治蓝图，于是，他与他们就可以基于自愿而形成松散的协会、社团。当这些协会或社团得到了更多人的响应，并且形成了相对稳定的组织关系和控制系统之后，这些协会或社团就存活下来并发展壮大，成为无数个体社会交往、社会联系的载体。从结构上看，个体不再是原子，社会就呈现为无数个协会或社团的交往与互动。此时，产生了“行政”的要求。
