基于主体功能区规划的“三规”协调设想

      修回时间：2008-05-05

      中图分类号：F301.23文献标识码：A文章编号：1000-8462(2008)05-0845-04

      1 问题的提出

      国务院《关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号)提出“全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据”。不难看出，主体功能区规划属于国土空间开发的战略性，国家将围绕主体功能区规划构建新的国土空间开发规划体系。

      从现有国家规划管理模式看，针对规划对象空间未来发展的基本方向规划存在多个相对独立的专业规划系统(图1)。其中国家发展和改革部门组织编制的“五年发展综合规划”，建设部门组织编制的“城市总体规划”，国土部门组织编制的“土地利用总体规划”占有重要地位，通常被称为“三规”。由于“三规”编制的主管部门之间缺乏足够的协调性，难以科学回答“规划区域未来究竟向何处去”的基本问题。这不但造成出自各部门规划系统之间规划本身的多种矛盾，而且使规划区域内各种活动主体难以把握区域未来发展的基本方向。所以，无论是发改系统的“五年发展综合规划”，建设系统的“城市总体规划”，还是国土系统的“土地利用总体规划”，都开始密切关注“三规协调”、“三规融合”及“三规合一”等基本途径问题了。

      主体功能区规划将成为协调以上问题的重要基础(图2)。但是从国土空间开发的指导性规划来看，主体功能区仍然不能取代相应的专业系统规划[1，2,12]。因此，各专业系统规划如何围绕主体功能区规划构建国土空间规划体系，使专业系统规划即不能越位，也不能缺位；同时考虑政府部门之间事权分工的合理性，以及权力制衡要求，构建科学的国土空间规划体系等关键问题急需要做出进一步的系统研究。

      2 “三规”现状特点

      

      图1 现有国土空间规划体系基本模式

      Fig.1 Basic pattern of existing territorial planning system

      

      图2 围绕主体功能区规划构建的国土空间规划体系模式

      Fig.2 Territorial planning system constructed on the basis of major function oriented zoning planning

      2.1 五年发展综合规划

      五年综合发展规划即当前的“五年规划”。建国以来我国已经编制和实施了十一个“五年规划”。在“第十一个五年规划”以前，“五年规划”同“五年计划”，名称变更主要考虑强化“五年计划”的空间约束性。“五年规划”由各级发展和改革委员会(过去的计划委员会)组织编制。“五年规划”的指导思想是“发展才是硬道理”，是规划区发展的“主动规划”，是协调政府各部门、社会各单位以及规划区内各单元利益的综合性规划。当然，规划区发展的关键是产业发展，所以，本系统的规划侧重产业发展，围绕产业发展寻求经济、社会、资源环境等方面的协调发展。规划解决的多为“非程序性”决策问题，规划的“弹性”较大。规划需要求同模仿与求异创意、宏观判断与微观分析、纵向分析与横向比较、定性分析与定量测算相结合的思想和技术方法。规划的内容一般包括规划背景判断、规划目标、产业重点、空间布局、公共设施、基础设施、资源环境等多项内容。从规划编制趋势看，五年综合发展规划在强化原有的产业总量、结构、速度和效益等关键指标的前提下，更关注规划的综合协调性、空间约束性、规划可操作性，并进行围绕五年发展综合规划，构建不同行政层级的国土空间开发规划体系。

      2.2 土地利用总体规划

      目前我国土地利用总体规划由国土资源管理部门组织编制。自1984年成立国土资源管理部门以来，从中央到地方已经进行了两次系统的土地利用总体规划[4，5]。本系统规划的基本出发点是“一要吃饭，二要建设”，规划重点在于把握国土资源总量、评价国土资源质量，提出国土空间合理开发利用的方向，通过规划实施对规划区经济社会发展对资源的消耗进行有效控制，寻求可持续发展。可见土地利用总体规划属于“被动规划”，规划的“程序性、政策性”明显，规划的法律要求严格，规划细则、规程、成果要求也十分具体。规划需要回答的基本问题是耕地和基本农田保有量、建设用地控制、建设用地占用耕地控制、用地效率控制等指标以及规划依据。为了使提出的规划控制指标依据更加充分，国土资源部门正在组织编制国土规划的试点。可见土地利用总体规划也在从增强资源控制指标的科学性、可行性出发，寻求规划内容的适当拓展，与五年综合发展规划保持同步协调性。