中图分类号：K712.54 文献标识码：A 文章编号：0559-8095(2009)04-0091-12 1974年8月8日，在理查德·尼克松(Richard Nixon)即将宣布辞去美国总统职务的前夜，担任国务卿的亨利·基辛格(Henry Kissinger)告诉尼克松，“历史将比你的同代人对你的评价更友善”。①基辛格的预言已经得到验证。1994年尼克松去世时，他在外交方面的成就，包括打开中美关系、缓和与苏联关系、美国撤出越战及成功地在中东调停阿拉伯和以色列冲突等，成为评价尼克松这位美国历史上唯一被迫辞职的总统的主要方面。 近年来，随着尼克松总统档案的解密，美国出版了多部影响较大的研究尼克松和基辛格的专著，且新著不断涌现。”记者们和史学家们已对尼克松和基辛格进行了相当细微的研究，他们的故事也为西方公众所熟知。任何想写尼克松和基辛格的学者，都很自然地要回答一个简单的问题：还有什么关于尼克松和基辛格的新鲜事可以写出来？ 的确，现已出版的著作，大多试图破译尼克松和基辛格这两位历史人物的思维方式。例如，是什么导致尼克松陷入“水门事件”深渊的？基辛格嗜好权力的根源是什么？为什么尼克松和基辛格尽管相互猜忌、怨恨，却能配合得当，取得外交方面的成功？然而，利用新解密的尼克松总统档案对尼克松政府对外政策的决策机制和决策过程的研究，特别是尼克松和基辛格的个性如何影响尼克松政府对外政策决策机构的整合、政策制定以及对国际危机的管理方面的研究成果还不多见。张曙光2002年出版的专著《美国对华战略考虑与决策》，对从杜鲁门到尼克松时期美国历届政府对华政策的战略考虑与决策过程做了详细的论述与探讨，具有重要的学术价值。但该书对尼克松政府的总体对外政策决策机制和过程没有详细阐述。③西方学者对此问题的研究也只有很少成果发表。④本文根据已解密的尼克松总统档案和现已发表的英文研究成果，研究尼克松政府的对外政策决策新机制，分析尼克松政府对外政策决策机制(structures)、过程(processes)及涉及的主要人员(personalities)的特点，从而有助于对尼克松政府对外政策决策的认识和理解。 尼克松的“新机制”——白宫成为对外政策决策中心 关于美国总统的决策模式，美国学者总结为三种类型：竞争型(a competitive model)、同心协力型(a collegial model)、注重程序型(a formalistic model)。美国总统罗斯福(Franklin Roosevelt)的决策可归入竞争型。这种决策模式将总统置于情报信息中心，总统依赖主要助手之间的竞争以便提出富有创造性的解决问题的多种方案。这种模式的缺点是往往会加剧助手之间的竞争，占据总统太多的时间和精力。肯尼迪(John F.Kennedy)总统的决策可以说是同心协力型。这种决策模式也要求总统掌握较多的情报信息，但强调总统的主要助手的“团队协作”(teamwork)而不是相互竞争，目的是要避免竞争型决策模式可能产生的漏洞。这种模式的缺点是“团队协作”可能导致形成一种封闭的官员相互支持的体系(a closed system of mutual support)，不利于提出富有创造性解决问题的方案。艾森豪威尔(Dwight D.Eisenhower)总统的决策可算是注重程序型。这种决策模式重视将决策过程程序化，以保证问题得到充分研究。强调建立一个等级分明、结构明显的工作人员体系。总统所得到的情报和信息已经经过主要助手的研究、分析和过滤。不鼓励总统主要助手之间的意见冲突和相互讨价还价，强调提出决策的最佳方案。这种有序的决策过程要求对问题的详细研究，耗费决策者很多时间和精力。这种模式的缺点是经过主要助手的研究、分析和过滤了的情报和信息，可能已经被歪曲；同时，在危机出现时，这种模式也可能对危机反应迟缓。⑤ 很多学者也将尼克松的内政外交决策归入注重程序型。其特点是将决策权限制在最高层，但同时要求各种可选政策方案也都要上报最高层。⑥1969年1月，尼克松就职不久，就有媒体报道，尼克松表示在行政系统正常管道内制定外交政策很难。《纽约时报》在1969年2月初就报道说，尼克松政府“麻烦的第一个征兆”已经出现，指出白宫与国务院、国防部及参院外交关系委员会关系紧张。⑦入主白宫的尼克松很清楚，要产生有效的对外政策创意，必须有一个由其本人控制的对外政策决策机制。他希望出现的变革之一，就是改内阁阁员主导制为白宫工作人员主导的对外政策决策机制。就任总统后不久，尼克松便认识到内阁制不是决策的有效形式。内阁会议通常时间拖得很长，有些内阁成员，因为原本担任州长，为一方诸侯。到内阁开会时，他们往往讲话太多，不能很快适应自己现在为内阁成员的角色。⑧尼克松离任后对内阁制的批评更加直率：“内阁政府是个谜，但无法运转。总统永远不要倚赖内阁……大脑正常的总统是不会将任何事情交给内阁的……这太离谱了……太单调无味了。”⑨尼克松时常感到要找到能胜任政府工作的“好人”太困难。根据白宫幕僚长霍尔德曼(Harry R.Haldeman)的回忆，有一天，尼克松“为从哪儿能找到为政府工作的人而十分烦恼。［这些人］必须有判断力、品格优秀、忠诚、有爱国心。大多数人，特别是那些美国东部的知识分子，至少缺两项”。⑩ 关于尼克松决心将白宫变成美国对外政策制定的关键环节已有很多论述。(11)1969年1月，即在大选之后到入主白宫之前，尼克松已经制定了以白宫为中心的对外政策决策的方案。因此，尼克松政府的第一个8个月，不仅是政策形成阶段，更是国家安全决策机制发生重要变化的时期。到1970年中期，尼克松政府对外政策决策已经很明显地由白宫工作人员主导，国务院和国防部等官僚机构以及内阁成员的作用明显削弱。(12)以上变化对美国内政和对外政策制定的影响表现为各部门的首长发现他们根本无法见到总统。尼克松的时间和工作日程由三位“守门人”(gatekeepers)悉心护卫，他们是幕僚长霍尔德曼、掌管总统国内事务日程安排的埃利希曼(John Ehrlichman)以及主管外交事务的基辛格。(13)尼克松在其回忆录中解释了限制相关人员见总统的必要性：“我想将内阁会议的次数减到最少。我感到如果内阁成员各尽其职，那我就可以花很少的时间与他们一一讨论问题，除非涉及重大政治或政策问题。”(14)作为幕僚长，霍尔德曼的严格掌控就是为了制止“一波接一波的政府要员，‘这些人就想见见总统’……更为糟糕的是：［这些人］为了本部门的一些烦琐小事，与总统进行冗长的、浪费时间的讨论”。(15)
