中图分类号：K712.54 文献标识码：A 文章编号：0559-8095(2008)06-0050-11 20世纪的美国历史，是一部充满联邦政府行政改革的历史。精简机构、节约开支、提高效率和整治官僚主义作风，是其贯穿始终的核心内容。但是，由于在不同的历史时期所应对问题的侧重点有别，政府在改革的具体内容和所追求的目标上也有所差异。目前，从整体上研究20世纪美国联邦政府行政改革问题，学界现有的成果还不多见，所能见到的往往是零星的、分散的研究，并且这些成果大多从行政管理学和政治学的角度来讨论和研究美国联邦政府行政改革，而缺少从历史学特别是从历史长时段的视野来考察这一问题。因此，以一个世纪作为宏大的历史画面，来探讨和研究这些改革在内容上的差异和目标上的转变，不仅有助于从微观上把握20世纪美国联邦政府管理本身的发展演变及其特点，而且有助于从宏观上了解美国经济、政治与社会的演进与发展对政府管理的影响。 一 20世纪美国联邦政府行政改革肇始于新旧世纪之交。20世纪初期，伴随企业科学化管理运动的方兴未艾，不仅科学管理意识和理念逐渐为美国社会所接受，而且由科学化管理运动所催生的“效率”一词更是家喻户晓，成为时代的主旋律。在这一历史背景下，在美国政府管理中，“效率政府”已经取代19世纪的“绅士政府”、“大众政府”或“道德政府”，而成为“好政府”的代名词。因此，“效率政府”便成为这一时期美国联邦政府行政改革所追求的主要目标。 19世纪末和20世纪初，伴随资本主义进入垄断阶段——帝国主义阶段和资本主义工商业的发展，科学管理企业已经提到了西方资本主义发展的议事日程上来。在这一时期西方企业科学化管理运动中，美国一马当先。因为当时“美国工商业的实践，不仅随着企业规模的增大正在发生着变化，而且企业越来越需要使用新的科学管理技术减少投入而增加产出”。[1](p.69)这一时期美国企业科学化管理运动是以“泰勒制度”(Taylorism)[2](preface)的创立作为主要标志的。20世纪初，由美国工程师泰勒提出了一套以提高工作效率为主要动机的企业管理新办法。这一套办法包括从企业中挑选出身体最强壮、动作最灵巧的工人，强迫他们极度紧张地工作，用秒或几分之一秒的时间为单位，记录下完成每一作业的时间，然后根据这些测定的时间结合全体工人的劳动情况，规定操作规程和时间定额，再根据这一“工作规范”，来决定每一个工人的工资和奖金。此后泰勒的名字便与“科学管理”和“工作效率”连在一起。“泰勒制度”为企业组织和管理生产提出了科学的管理原则和方法。“泰勒制度”创立以后，首先给美国的企业带来了显著的经济效益。因此，伴随企业经济效益的提高，这一制度也在美国社会上引起了强烈的反响。它不仅加速了工商企业的科学化管理运动，而且也对政府管理提出了新的要求，并促进了公共机构科学化管理运动的展开。因此，“‘泰勒制度’同时对企业和政府管理如何进行产生了社会性和技术性的双重影响”。[1](p.69) 从行政管理学的角度来说，无论是企业管理还是公共机构管理，二者在本质上差别并不很大。因为它们都强调“管理效率”和“管理秩序”。在20世纪初美国科学化管理运动中，企业和政府在管理理念、管理方法甚至管理内容上也存在着许多相似之处：其一，二者都处在一个完全相同的社会，并献身社会发展与进步；其二，二者共同建立在合理化哲学信念的基础上；其三，二者都相信科学和科学方法，并力图把科学管理方法应用到现实社会中的人事管理上；其四，二者都宣称信奉新的“上帝”——“效率”。从这个意义上来说，当时在美国公共管理机构中所进行的科学化管理运动，不仅是整个社会科学化管理的一个分支，而且也是企业科学化管理的一种延伸。因此，“‘泰勒制度’一问世，美国‘进步主义党人’立即将之奉为至宝加以信奉”。[3](p.84)因为科学化管理理念与“进步主义党人”改革家所倡导的政府应该是以“最好的形式”组织起来的观点是基本吻合的。“进步主义党人”认为，“19世纪末文官制度的建立，包括政治与行政的分离，只是联邦政府改革的第一步，而政府改革的第二步，应该是政府行政官员的职业化与科学化管理。”他们还主张，“政府应该根据其功能由职业官僚掌管。职业化和政府规模的合理化，是保证效率和消除浪费以及权力重叠的最好办法。”他们特别强调，政府的科学化管理，“不仅对州和地方政府层面是必要的，而且对联邦政府层面更是必需的”。[1](p.71) 在企业科学化管理运动和“进步主义党人”改革思想的启迪和推动下，20世纪初期，美国联邦政府积极投身到社会科学化管理运动中。科学管理政府和行政效率，一时间成为政府管理中最时髦的话题。因此，这一时期中，从老罗斯福到胡佛，几乎每届联邦政府都把提高政府工作效率和建立科学化的政府管理体制提到政府工作的战略高度来考虑。 从政治学理论的角度来分析，政府工作包括政治和行政两个部分。政治是法律的制定，行政是法律的执行。二者之间既有联系又有区别。为了防止政治在具体细节上影响行政，保证政府的连续和稳定，“必须把分别承担这两种功能的机构在法律上分开”。[4](p.15)但在美国政治实践中，甚至到1883年文官制度建立的时候，政府也并没有在理论上界定清楚政治与行政之间的关系，行政还远没有成为一门科学和政府的重要组成部分而发挥它的功能和作用。从这个角度来说，1883年文官制度的建立，虽然在一定程度上解决了联邦政府缺少稳定和连续的问题，但远没有解决由于政治与行政划分不清而带来的政府管理混乱及其效率问题。直到20世纪初期联邦政府行政改革，这些问题才逐渐得到解决。
