中图分类号：K252文献标识码：A文章编号：1003-854X(2009)01-0078-13 一、引言 在清末实施预算之前，中国历史上有没有预算制度，学术界存在分歧。 孙翊刚《中国财政问题源流考》专设“中国国家预算的早期形态及其发展演变”一编，对中国历史上的预算制度进行了探讨。孙翊刚认为，到春秋战国时期，“中国的预算制度(‘上计’)已粗有制度了”。到唐代开元、天宝年间，唐王朝的预算制度，已呈完备状态①。 陈明光《唐代财政史新编》更是用“国家预算”的概念谋篇布局。该书分为上、中、下三编，除中编叙述“安史之乱与唐朝财政体系的变动”外，上编为“唐代前期国家预算的法制形态”，下编为“唐代后期国家预算的特定形态”，研究唐代国家预算的主旨十分明确。其在引言中称：“虽然在我国古籍中未见‘预算’一词，但是，对国家财政收支的计划性这一‘预算’的基本内涵，我国古人早有清醒的认识并付诸实践。例如，《礼记·王制》载，‘冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入，然后制国用，用地小大，视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出’。这是对量入为出的预算原则初次总结。又如，司马迁《史记·平准书》中称述汉高祖刘邦‘量吏禄，度官用，以赋于民’，则显露了后来由唐人杨炎明确加以概括的‘量出制入’的预算原则的端倪。……唐代的国家预算就其基本内涵而言，是一种源远流长的客观存在”。同样认为，预算起自先秦，源远流长。宣统二年编制的所谓“预算”形式，在中国古代早已有之，而到唐代，已形成完备的预算制度：“在现在财政学中，国家预算指的是经过法定程序而编制、审查与批准的国家财政年度收支预计。显然，经过法定程序以及计划的周密性程度，是辨识国家预算形态完备与否的两点必具特征。根据这一定义。考察史实，我们同样发现唐朝确实建立过相对完备的国家预算，堪称中国财政史上国家预算形态演变上一个里程碑”②。 李锦绣在《唐代财政史稿》前言中说：“陈明光已经指出，唐代建立了相对完备的国家预算，我同意这一根本观点。吐鲁番出土的‘唐仪凤三年度支奏抄’文书是一件支度国用计划(预算)残卷。预算是国家财政的核心，因而我在财务行政一章中，首论唐前期预算，对预算收支两方面基础、预算的编制、审议、执行、内容特色及其与量入为出财政原则的关系等论述较多。因为只有明确了唐前期的预算，才可理解唐前期的整个财政，才可明确唐前后期或中古史前后期财政的本质不同。前期的预算是建立在国家的财政法(律、令、格、式及制敕)基础之上的，前期的财政与财政法联系相当紧密”③。 另外，葛承雍认为，在唐代，户部的概算，度支的预算和比部的决算，三者已经形成一套严密的制度④。蔡次薛认为，唐初开始设立预算制度，每年一度编造计帐(预算)，层层上报，最后由户部总其成。同时，又建立了监督预算执行的审计制度⑤。刑铁认为，以唐中叶为界，古代中国的财政预算呈现出两个明显的阶段性发展过程，唐中叶以前，是“量入为出”阶段，唐中叶以后，是“量出制入”(按：原文用“量出为入”一词)与“量入为出”两种原则并行，并且以“量出制入”原则为主。《宋史·食货志》开始设置“会计”一目，既含国家的财政预算，也含决算内容。此前《周礼》中的“司会”一职，即是掌管和核查中央及地方的财政收支，已含预算和决算的内容；唐代称此职为“国计”，实际就是会计。但重视会计的作用并使此职的设立成为定制，则是在宋代。明代人邱浚在《大学衍义补》卷20《总论理财之道》中云：“每岁户部先移文内外各司及边方所在，预先会计嗣岁一年用度之数：某处合用钱若干，某事合费钱若干，用度之外又当存积预备若干，其粮谷见在仓库者若干，该运未运到者若干。造为帐籍，一一开报……”这是一套完整详尽的国家预算编造过程。在此之前，历代的财政预算并不完善，有时甚至没有统一的预算，邱浚的这一方案，虽然不一定完全实行过，但从预算方法本身来看，应当说是中国封建社会国家财政预算思想和预算方法的集大成者。而邱浚《大学衍义补》卷23《经制之义》设计了进行财政决算的详细程序，也可以说是我国古代国家财政决算思想和方法的集大成者⑥。 孙翊刚、陈明光、李锦绣、葛承雍、刑铁等人都是研究财政史的知名学者，他们的观点当然值得注意。但是，这些学者基本不治清代史和近代史，与清史、近代史学者以及财政学学者的观点有差异。在众多的财政学教材中，基本上都认为严格意义上的预算是近代的事⑦。事实上，早在20世纪30年代，尹文敬《财政学》在“预决算论”一编中，述及中国的预算起源时即云：“中国编制预算，起于满清末年。光绪之季，政府以筹备宪政之名，注意清理财政，定清理财政章程三十五条，在京设财政清理处，各省设清理财政局，由部派财政监理官。令各省财政清理局将收支存储粮银各数，编造册籍并盈亏计算表送部。此种办法，已具会计出纳之形式，而为预算之先声”⑧。 笔者认为，清末的预算，从立宪的酝酿、实施，到财政机构的重新设置，从财政事项的调查，到财政预算的编制，大都前所未有，是接受西方预算思想和预算制度的产物，具有明显的近现代色彩，与中国古代所谓的“预算”毕竟不同。所以，笔者一般将清末预算之前的所谓“预算”称之为“奏销”⑨。事实上，清末呼吁施行预算的人士大都是饱学之士或接受新学之人，他们既对《周礼》所记以及历代的财政制度熟悉，又对“泰西之法”有所了解，并没有混淆古法与新制的区别，如监察御史赵秉麟就上奏称：“《周礼·冢宰》以九式节财，岁终制用，立司会为计官长，司书贰之，……皆有会计。……近泰西各国岁出岁入，年终布告国人，每岁国用，妇孺咸晓。考泰西列邦，所以国人咸知国用者，在有预算以为会计之初，有决算以为会计之终。其承诺之任，监财之权，悉议会担之。……近奉明谕，预备立宪，设资政院以司预算，设审计院以掌检查，远符周礼，旁采列邦，用意至善”⑩。
