中图分类号：K252; K257.5 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)05-0139-09 州县官，向被视为亲民之官，因此，对州县官的选任，也是历代统治者极为重视的问题。到了清代，它已形成一套极为严密与繁琐的选拔任用制度。清代官员的选任制度虽然是一个不断发展和调整的过程，但清末新政时期，却是其变化最快也最大的时期，然而学界对此却关注不够①。本文力图通过对这一变革的探讨，借以加深对晚清制度体系转型的认识，并进一步了解晚清社会转型中旧制的因缘变化及其特点。 一、清代州县官选任制度的特点与晚清时期的矛盾 《清史稿》云：“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。”②正因为州县官有如此重要的作用，所以历来统治者都非常重视对其的选拔任用，并形成了一套严密的制度。总体来看，这套制度有如下两个特点： 一是慎重用人。慎重用人体现在两个方面：(1)注重身份资格。历朝皇帝都非常看重州县官的选拔，强调“得人”，故而“选班首重正途”。正途人员中，凡“新科进士，均著交吏部掣签，分发各省，以知县即用”③。举人则通过六年一次的“大挑”，一、二等者以知县用。在吏部双月选班中，进士有五个名额，单月选班有四个④。此外，贡生、荫生亦可出任州县官。据瞿同祖先生对乾隆十年(1745)与道光三十年(1850)州县官出身的统计，进士举人出身分别占总数的66.9%和60.9%⑤，可见二者是州县官的主要来源。(2)建立一套可操作的选拔任用程序。清代州县官是有定额的，其岗为“缺”，以繁、难、冲、疲区分等级。这些“缺”分为部选缺与外补缺两类，分别由吏部和督抚掌握。一般来说，吏部选缺多为简缺与中缺，外补缺即督抚题调缺数少于吏部选缺数，但多为要缺与最要缺。在拣选人员方面，则规定了一个“按班序补、各有轮转”的程序。从候用人员来说，要经历投供、验到复核、堂议掣签、验看引见几个过程⑥，再分发到省。一般来说，部选即用人员到省后可“捧檄赴任”。其余候选人员由督抚考核，或令入衙门见习，一旦有题调缺出，督抚则依顺序任用，一般先“试署”一年，如人地相宜，则奏请正式任命。 二是任命权在中央，而选拔权则分属于吏部和督抚。督抚虽有对州县官的题调权，但中央则通过一系列制度对督抚的权力进行限制。首先，部选与题调缺的分配制度⑦。一般来说，选缺与题调缺严格分明，督抚不得随意调换，如有擅自调换，则要受降三级调用，罚俸九月的处分⑧。其次，督抚在行使题调权的时候，必须按“例”规定的次序递选。如规定知县应题缺出，俱先尽候补正途人员题补；如候补正途无人，方准以应升人员题升；如实无合例堪升人员，始准以现任人员拣选调补；调补州县必于本任内历俸已满三年方准拣选调补⑨。再次，督抚题调州县官必须上奏报告，吏部具有复议、驳议之权。 清代的选官制度建立的基础是中央集权的皇权专制，同时又是集前朝之经验形成的，具有一定的适应性与合理性。但它在运行中的最大问题是封闭性，即资格、程序和权力集中的限制，使其很难适应社会变化的需要，尤其是在晚清社会变化加快的情况下，其内在矛盾愈为突出。 首先，定额、定缺与任职人员不断增加的矛盾。有清一代，州县官缺是有定额的，从其来源上看，进士、举人等正途出身者是其主体。“清制，入官重正途。自捐例开，官吏乃以资进。其始固以菟罗异途人才，补科目所不及。”⑩保举、捐纳只能作为补充形式而存在。在正途与异途这两种形式中，如果说正途是可以按照制度设计运作的话，异途则具有“任人不任法”的特点，具有很大的灵活性。就以捐纳来说，它是不以资格而是以捐钱数额来决定的。晚清的捐纳，除常例外，还有各种“暂行事例”，如新旧海防捐、郑工捐等，“凡历届新开一事例，必特设名目，改定银数，另立班次”，由此形成了一个庞大的州县官的候补人群。为了安排不断增加的捐纳人员，吏部通过加班次的办法，将各种捐纳、劳绩人员列入轮选次序，由此造成“花样”百出的局面。许大龄先生《清代捐纳制度》列了光绪二十五年单月知县铨选轮次表，以五缺一周，第一缺、第二缺为新海防先，第三缺为旧海防先，第四缺为旧海防与旧海防缺分班轮用，而第五缺则依次有捐纳应补先、劳绩应补先、劳绩应补后、捐纳开复先、劳绩开复先、劳绩开复后、捐纳分缺先、捐纳双单先、捐纳分缺先、捐纳分缺间等数十种名目。由于名目不断，以新压旧，造成新例开后，旧例捐生被压的局面，于是又有通过加银“过班”的办法，即通过加银，从旧例转为新例捐生(11)。捐纳花样繁多，造成州县官候补人员激增，吏部通过双单月选、掣签后分发各省，又带来各省缺少人多的拥挤局面。据光绪初年云贵总督岑毓英奏报，贵州额设府州县七十二缺，佐贰杂职九十三缺，但在省实缺候补府厅州县合例人员连正途出身暨劳绩捐纳两途共有三百五十一员，合例之佐杂职连实缺共有三百零七员(12)。“仕途壅滞”成为当时州县官选任中的突出矛盾。 其次，任命权集中与选拔权分任的矛盾。州县官的任命权集中于中央，但选拔权又分任于吏部与督抚，从制度安排的角度而言，不无互相补充、制衡的合理因素。吏部铨选依据的是资格与身份，按班序轮补，虽然也有考验与引见，但常常出现所派之员无法胜任州县工作的情况。所以，为弥补上述局限，清廷给予督抚题调权，特别是将繁、难、冲等要缺州县的选拔权交给督抚，同时又通过一定的制度安排由中央来限制督抚的权力。但这看似严密，其实存在一定的漏洞，即吏部与督抚行使选拔权的着眼点常常是不一致的。吏部着眼于资格出身，而督抚更看重“人地相宜”，这成为督抚“酌补”(13)州县官时最常用的理由。同时督抚还拥有保举权，尽管历朝皇帝对保举的对象、人数、标准进行了一定的限制，但保举何人的主动权在督抚手中，故而在行使权力的过程中具有很大的灵活处理的余地。光绪三十四年一道谕旨称：“吏部职司铨选， 自例章繁密，仅以班次资格为定衡，大失量能授官之本意”，“闻各省选缺州县骤膺外任，不谙吏事者十居七八”，这些人“专凭年资入选，一旦任事，大率听命于幕友，纵容丁胥，百弊丛生”；同时“保举捐纳冗滥甚多，治理民情多未明达，检查法律亦不能通解”(14)。州县官的选任制度已到了非改不可的地步。
