[中图分类号]K25[文献标识码]A[文章编号]0457-6241(2009)08-0026-06 1901年9月12日，清廷颁布上谕：“著各直省将军督抚，将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军，一律操习新式枪炮，认真训练，以成劲旅。”[1](卷485，光绪二十七年七月癸巳)这道上谕被学界视为清政府创办警察的起点，中国警察制度确立的际志①。然而其动因来自“各省制兵防勇，积弊甚深”，且“朝廷振兴戎政在此一举”[1](卷485，光绪二十七年七月癸巳)，显然，这主要是针对制兵孱弱、积习深重、规制不一而进行的兵制改革。那么，由制兵防勇转化而来的巡警军可以被看做近代警察的开端吗？巡警军是近代意义上的警察还是仍属于军队？目前学界关于近代警察史的研究已经取得了丰硕的成果，不过，由于各自视角不同，关注的问题有别，有关巡警军在各省的设置状况，是否具有近代警察的组织与职能，却语焉未详。本文梳理巡警军设立的背景、经过，各直省巡警军的来源、编制、分布、职能等基本史实，并由此来分析巡警军的性质，认识近代警察起源的曲折过程，以及其与晚清兵制改革乃至与新政的联系。 一、巡警军的渊源与清朝治安制度 清朝绿营制度，弁兵平日最重要的任务是“差操”，操即训练，差即差役，“概括来说，可分为解送、守护、缉捕、察奸、缉私、承催及特别差役七类”[2](p.252)。绿营所承担的差役，与地方治安关系密切，功能上与近代警察职能相似。由此可见，传统体制内，军警合一，与近代军事警察两分的制度迥然不同。此外，于繁盛市镇设立的巡检、州县衙署中的民壮捕快以及民间组织的保甲团练，也负担着维持当地治安的重任。从整个传统治安系统来看，参与其中者有军队、差役及普通民众，他们不在正式行政系统内，互不统属，却职责交叉。如此职责不专，管理分散，推诿之弊在所难免。再者，将差操二事同时责之于绿营，势必难以兼顾，造成弁兵疲于应付百役，训练疏忽搁置，失去镇守能力。绿营制度弊病丛生，到咸同时期越发明显。 新政之前，清朝兵制经历了长期的演变。咸同之际，太平天国起义，绿营无力抵御，曾国藩等募练勇营，湘军淮军起，清廷得以拱卫。这一时期清朝兵制发生了重要变化，湘淮等军留为防营，由最初临时招募变为国家经制之师，又从绿营中挑选强壮，仿照勇营规制，编为练军。但是甲午中日战争暴露了防勇练军不足以御外侮，兵制再次变化，袁世凯、张之洞分别在北洋南洋仿照西法，编练新军。清朝兵制在弁兵招募、营制编练、武器训练等方面，已经多次变迁。而在职能上，一些趋新官绅借鉴西方制度，提出了军警分离的建议。 早期维新思想家郑观应首先主张军警分离，各司其职。“从来国家所以御外侮者，在乎水师之精，陆军之勇；而所以遏内乱者，在乎巡差之密，捕役之勤”[3](p.513)。1896年10月，盛宣怀条陈自强大计，主张裁兵节饷，以编练新军。“至绿营向有城守防汛之责，护饷解犯等差，或酌留若干，属于州县，略如各国警察巡捕之意”[4](p.440)。盛宣怀建议挑留一些绿营兵丁，仿效西洋警察之制，交由州县统属，使之逐渐褪去军事性质。康有为认为绿营虚名为兵，实皆有业之民，主张“一朝除之”，另练新军，而在盗贼出没繁多之地，“酌量暂留营队，以资弹压。其识字明敏，通解事理者，改充巡警，以资县乡之防虞”[4](p.227)。他们虽然政见不同，但都看到了绿营不足恃，提议从根本上改革兵制，并主张仿照西方军警分离的制度，编练巡警，以抵补裁汰的绿营，负责地方治安。 从观念的转换到制度的革新多由一定的时势所诱发。1900年，八国联军入侵，两宫仓促逃离北京。清廷遭此巨变，痛定思痛，决心实行新政，以求变应危局。1901年1月29日，清廷发布了实行新政的上谕，由洋务时期学习“西艺”转向探求“西政之本源”。这表明清廷有意进行一些制度性的变革。并要求军机大臣、各省督抚等，“各就现在情形，参酌中西政要”，对于“如何而国势始兴？如何而人才始出？如何而度支始裕？如何而武备始修？”[5](p.462)向清廷献策献计，条陈如何实行新政，以便清廷采摘施行。 应清廷要求条议新政的上谕，1901年7月，刘坤一、张之洞联衔会奏、条陈新政要务的三份奏折分别在南京拜发。这就是著名的江楚会奏三折，其主张成为清末新政前期举办各项新政的总纲②。“如何而武备始修”是清廷最为关心的问题之一，张、刘二人在折中提出了裁绿营、练外国操的建议。裁汰绿营需要注意两个问题，“一则宜筹从容消散之方，一则宜筹抵补弹压地方之具”[6](p.1424)。张、刘提出的对策：一，各省绿营分二十年裁竣；二，绿营裁撤后，所省出之饷，“只能改为养缉勇、设警察之费，不能指为充裕库储之计”[6](p.1425)，以便设立警察，筹措抵补弹压之具。因此，他们主张要区分、更改制兵防勇的编制与功能，分为三种：一为精练备战之营，“只可屯扎省城及要隘重镇两三处，断不宜各处分扎，又蹈营汛之失”；二为在省府府县，“酌设缉捕勇营，派赴外府，择要分防”；三为设警察之勇，“归州县调度”，改募勇丁[6](p.1425)。江楚会奏的新政方案全面可行，切中时弊，得到清廷的认可批准。
