一、问题之提出 琦善，字静庵，满洲正黄旗人。道光二十年至二十二年初（1840—1842）鸦片战争期间，时任两广总督的琦善，向英国妥协退让，代英向清廷恳求在香港寄居，而获罪，被革职锁拿回京，家产查抄入官。① 但不久，在道光二十三年（1843）十月，清廷重新起用，“赏已革热河都统琦善二等待卫，为驻藏大臣”。② 到道光二十六年（1846）十二月（1847年2月）因在藏有功，清廷赏其二品顶戴，调任四川总督。③ 其任驻藏大臣三年有余。 琦善任驻藏大臣三年多时间，正是内地及西藏多事之秋。时西藏地方内部上层矛盾渐为激化，清朝中央对西藏地方管理松弛，外国列强加强了对西藏地方的觊觎等。琦善上任后，首先假七世班禅喇嘛等之名义，制造了西藏摄政诺们罕策墨林寺法台阿旺降白楚臣（ngag-dbangdpal-tshul-khrims）以及前任驻藏大臣孟保等的冤案，曾一度引起拉萨色拉寺僧众的反对和扰乱。④ 其间，他与驻藏帮办大臣钟方上奏《酌拟裁禁商上积弊章程》二十八条。⑤ 此后，又陆续奏请对西藏原订章程内容做了改革。此外，琦善还处理英国要求划定拉达克与西藏阿里边界，⑥ 以及遵旨遣送潜入拉萨的法国传教士约则噶毕（即嘉伯特，J.Gabet）、额洼哩斯塔（即古伯察，E.R.Huc）由四川返国等事件。⑦ 其中，琦善改订有关西藏章程一事，清代及后世批评及论述颇多，是清代西藏历史上的重大事件，对清代后期藏事影响深远。如宣统元年（1909）十一月，驻藏大臣联豫上奏称：“……自琦善以兵权、财权尽付番官，驻藏大臣属下仅粮台及游击以下文武数员，制兵则久戍防次，习气甚深，由藏召募者且多亲附藏人，设有缓急，皆不足恃……”⑧ 又《清史稿》卷525《藩部八》也说：“……琦善寻奏改章程二十八条，又奏罢稽查商上出入及训练番兵成例。故事，商上出入所有一切布施金银，均按季奏报。自琦善奏定后，而中国御藏之财权失。又驻藏大臣及兵丁俸饷，向由福康安在廓尔喀经费内拨交商上生息，以资公用。及琦善议改章程，将生息取消，一切由商上供给。迨后中国驻藏一切开支，藏人渐吝供给，而不知当日实有赀本发商生息，并非向商上分肥。总之，乾隆所定制度荡然无存矣。” 琦善任内是否改定章程，使清中央政府对西藏地方财政、兵权丧失，甚至“乾隆所定制度荡然无存”呢？这在清代藏族历史上是一个大问题。20世纪80年代以来，国内有的论著基本上同意上引联豫及《清史稿》的说法，⑨ 也有学者如邓锐龄先生曾专门撰文讨论、研究此事。⑩ 多吉才旦主编《元以来西藏地方与中央政府关系研究》上册（中国藏学出版社2005年版）、苏发祥著《清代治藏政策研究》（民族出版社2001年版）等著作也均涉及到这一问题。然而，上述论著对琦善在驻藏大臣任内改订藏内章程的事实及评价多有不同。本文即在以上论著研究的基础上，对这一问题做进一步的探讨。 二、关于琦善等奏呈《酌拟裁禁商上积弊章程》 道光二十四年（1844）九月二十六日，琦善与驻藏办大臣钟方在处理摄政诺们罕阿旺降白楚臣被控各款的过程中，了解到西藏地方各种积弊，以“曷若明定章程，俾知遵守”，“俾众咸知，凛遵法守”为由，向清廷呈《酌拟裁禁商上积弊章程》（以下简称《章程》），共二十八条。同年十一月初四月，道光帝朱批：“该部议奏，单并发。”(11) 十二月初四日（丙申），理藩院遵旨议覆，对《章程》逐条以予批复。(12) 其主要内容有： 1.关于对原有章程及“旧典”的重新申明和补充 在重申旧典方面有： 第一条，“……嗣后仍钦遵特旨，驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，其掌办之呼图克图，大臣照旧案仍用札行，不准联路交接，以庸政体”。 第二条，与廓尔喀、哲孟雄等外番交涉事，“应请悉遵定例，无论事之大小，均呈明驻藏大臣代为酌定发给，不准私自授受，违者参革，以重边疆”。 第二十六条，重申原理藩院则例，“番民争讼，分别罚赎，不得私议抄没”。 第二十七条，重申减轻番民乌拉差役，“应请嗣后驻防官兵应用乌位，照嘉庆二十三年玉麟等所定，按品级应付章程办理，不准逾额；番目应用乌拉，照嘉庆二年松筠等所拟，按照官职大小定数应付，毋许增添；其番目族戚及跟役等，均不准擅用乌拉，以苏民困。违者分别斥革处分”。 在旧典原则下，革除流弊，补充规定方面有： 第三条，“地方遇有不靖，无论唐古特所属及外番构难，均先详查起衅根由，是否由于官民债事激成，严行惩办，再行拟定，不准如前先用兵，冀图冒功，违者参草，以慎重旅”。 第四条，“达赖喇嘛正副师傅，乾隆年间，并未动辄保奏，应请嗣后如果教授多年，俟达赖喇嘛任事之时，仰候恩出自上。不准驻藏大臣如前滥行保奏，以崇体制”。 第五条，“达赖喇嘛年至十八岁，应请仿照八旗世职之例，由驻藏大臣具奏请旨，即行任事。其掌办之人（指摄政），立予撒迢。所有掌办印信，或照成案送京，或封贮商上，请旨遵行，不得仍有捺压专为掌办之人，以杜结纳”。 笫六条，“达赖喇嘛之父母，向由商上拨给庄田房屋，用资养赡……应请嗣后达赖喇嘛呼毕勒罕出世，一经入瓶掣定，奉旨唯作呼毕勒罕，其父母应得庒房，即由商上拨给，不准藉放推延，以示体恤”。 2.因摄政制的施行而出现的流弊，采取对摄政权力限制的规定 第七条，鉴于“掌办印务（摄政）威权已重”，再兼达赖喇嘛师傅及噶丹寺池巴，“权要并于一人，易滋舞弊而莫敢谁何。应请嗣后掌办商上事务之人，不准保充正副师傅及噶勒丹池巴，以昭限制”。
