近年来，随着国有企业逐步参与到国际竞争中，一些由于历史原因所导致的内部控制隐患逐渐暴露出来。特别是2004年中航油新加坡分公司违规投资原油期货巨亏5.5亿美元被曝光后，如何加强内部控制就成为越来越多国有企业关注的问题。2008年6月28日，财政部等部委联合发布《企业内部控制基本规范》(简称《基本规范》)，要求自2009年7月1日起首先在上市公司范围内施行，鼓励非上市的其他大中型企业执行。对于国有大中型企业来说，如何实施有效的内部控制并加以评价呢？本文拟以刚刚实现重组的中外运长航集团前身之一——长航集团为例，分析其内部控制实施与评价中的做法以及存在的问题，以期为其他国有企业实施与评价内部控制提供参考。 一、案例介绍 重组前的长航集团是我国内河最大的航运企业集团，其前身可追溯到清朝末年官督商办的长江航运企业，至今已有130多年的历史。1984年，长江航运实行管理体制改革，成立了交通部长江轮船总公司，1993年3月以该公司为核心组建了中国长江航运集团，1996年更名为中国长江航运(集团)总公司(简称长航集团)，主要经营水上运输、船舶制造与修理、物流及相关的配套服务，其中以水上运输为核心主业。之后，长航集团就面临着国有企业逐步向市场经济转轨的阵痛。特别是1998～2001年间，由于沿江高速公路和铁路发展迅速、燃料持续涨价等外部因素影响，长航集团的主业水上运输受到较大的冲击，加上企业经营机制不活、管理水平低下及负担过重等内部因素影响，长航集团经营出现困难，“九五”期间亏损达10亿元。 2002年以来，长航集团通过重组内部资产，提高企业经营管理水平，加强内部控制等手段逐步摆脱了不利困境。特别是在加强内部控制方面，集团从制度层面着手，积极监控企业经营管理和国有资产安全，保证了财务报告及相关信息的真实完整，而且通过积极实施内部控制提高了经营效率和效果，促进了集团的发展。截至2007年年底，长航集团拥有资产总额412亿元，年主营收入234亿元；拥有全资子公司16家、控股子公司4家，主要分布在长江沿线，并在美国、德国、新加坡等国和香港地区设有子公司、合资公司和驻外机构。较好地实现了国有资本的保值与增值。 二、长航集团的内部控制现状 1.内部控制制度相对比较完善。内部控制制度是实施内部控制的基础，也是对内部控制有效性进行评价的基本依据。完善的内部控制制度可以帮助企业规避日常运营中的风险，促进企业经营管理水平的提高。长航集团针对其“点多、面广、线长”的特点，积极制定了相应的内部控制制度。通过比对集团各种规章条例与财政部颁布的《企业内部控制应用指引》(征求意见稿)各条款，笔者发现，《企业内部控制应用指引》(征求意见稿)中要求的内部控制结点在该集团的总覆盖率达82.35％，对于投资、担保、大额资金调度等涉及企业财务安全的内部控制重点部分，集团更是明确细化了其操作程序、审批程序和各级人员的审批权限。内部控制制度的建立与完善不仅使长航集团管理层能够充分了解企业各项经济活动所面临的风险、性质及严重程度，保证了企业管理决策的正确性，而且明确了各级员工的岗位职责，保障了生产经营的稳定。 2.设立了专门的内部控制机构。内部控制不同于内部审计，内部审计往往是在经济活动完成后对经济活动的监督，其侧重于财务范围。而内部控制则是对经济活动运行中全部风险的控制，包括了企业运营的所有方面，因此设立专门的内部控制部门对企业经营活动进行实时监管十分必要。长航集团为有效控制企业运营过程中存在的风险，在精简其他组织机构的同时，一方面在财务部内增设了综合监督处，负责对财务部其他部门的日常工作实施监督，以及对子公司财务状况的监管；另一方面，强化了集团发展计划部对企业日常经营的监督职能，该部门主要负责对海内外各子公司非财务范围内日常经济活动的风险进行控制。2004年，面对人民币升值压力加大、船舶制造业务利润率可能下降的风险，集团内部控制部门积极组织集团内部讨论，结合外部专家意见，要求集团旗下各船厂在经营谈判、生产、交船和质保履约期等船舶建造的三个主要阶段中充分利用经营、生产及财务策略，灵活运用衍生金融工具、货币保值和资产负债管理等方法，回避汇率风险。 三、内部控制制度实施中的不足 虽然长航集团在实施内部控制制度方面做出了许多探索，也取得了一定的成绩，但是通过调研，笔者发现长航集团在内部控制制度实施方面同样存在许多国有大型企业均有的问题。 1.企业员工对于内部控制认知程度低。一些员工把内部控制简单理解为各种规章制度的单纯集合，不理解全面内部控制的意义何在。如某些员工认为内部控制是领导和监察部门的事，与自己的日常工作无关；而有些领导在处理内部控制与企业管理、业务发展的关系时，则认为若内部控制制度过于详细、控制过严会束缚企业的业务发展能力，错误地将内部控制与企业发展和效益对立起来。究其原因主要是由于他们没有以发展的眼光看待内部控制，即没有跟上企业内部控制内涵的发展。自1986年财政部颁布的《会计基础工作规范》首次提出内部会计控制的概念后，1997年1月中国注册会计师协会制定的《独立审计具体准则第9号——内部控制与审计风险》又首次提出了内部控制与整体控制等一些理念，对企业内部控制的定义、目标和局限性等方面做出了比较全面的阐述。随后，内部控制的含义不断发展和更新、内容不断加深、范围不断扩大。目前内部控制已经由以往单一的内部会计控制转变为了企业的全面风险控制，基本覆盖了企业所有的日常经营活动。 2.部分部门内部控制缺乏有效的内部监督。《基本规范》要求企业对内部控制的建立与实施情况进行监督检查，并评价内部控制的有效性，对所发现的内部控制缺陷应当及时加以改进。但笔者发现，长航集团部分部门并没有对内部控制实施日常监督或专项监督，而是过分依赖于外部监督机构，再加上部分人员出于各种原因的逆向选择，也直接导致内部控制监督的执行力差。如《内部控制应用指引第xx号——资金》(征求意见稿)第十六条明确指出：“企业应当加强对银行对账单的稽核和管理。出纳人员一般不得同时从事银行对账单的获取、银行存款余额调节表的编制等工作。确需出纳人员办理上述工作的，应当指定其他人员定期进行审核、监督。”而长航集团及其部分二级单位虽然在财务工作规章制度中对此项内容均有具体规定，但出于工作便利、平衡会计各岗位工作量等因素考虑，都是由出纳人员从事银行对账单获取、银行存款余额调节表编制等工作，而且没有一家单位能够出具其他人员曾对此项工作进行过审核、监督的证据。
