省部科技合作：从国家科技管理迈向“国家—区域”科技治理

      省部科技合作是指中央各部委与各省(市、自治区)政府为了有效制定和执行科技政策所形成的互动合作机制，它是建立在“国家-区域层级”之上，针对跨地域、多领域科技社会问题的一种科技治理，省部科技合作以中央和地方政府间纵向科技合作为主轴，带动以建设区域创新系统为目标的政府间横向科技合作，以及以省部产学研为代表的公私部门间科技合作。这种科技合作有利于打破部门条块分割，促进科技资源的整合利用；有利于根据地方实际，建设区域创新系统；有利于调动各方科技力量，解决国家重大科技问题。这一形式的出现意味着中央与地方正尝试建立一种“科技治理”的战略伙伴关系，标志着新一轮中国科技行政管理体制改革正式启动。

      l 省部科技合作的模式变迁

      关于中国科技系统的演进，不同的研究者提出了不同的分期。曾国屏和李正风将中国科技创新系统的演进划分为政府指令时期(1949-1977年)和政府引导转型阶段时期(1978年至今)[1]。这样的一种划分方式得到了大多数学者的认同，不同的就在于对第二个时期的细分。根据政府的各项重大方针政策特别是重大改革措施，第二个时期又可以细分为三个阶段。

      1.1 建国初期：中央指令型科技管理(1949-1977年)

      20世纪50年代以来，中国学习“苏联模式”，重建了国家科技体制。和经济体制一样，实行中央计划管理。包括学校、医院、图书馆、博物馆以及全国性的科教文卫事业，均由中央直接领导，科学研究机构实行党委领导下的所长分工负责制。科技活动的参与者也仅限于公共研究机构，即“五方面军”构成(见图1)，科研经费由政府直接拨款。

      

      图1 建国初期科研体制

      1.2 改革开放时期：政府引导型科技管理(1978年至今)

      中国科技体制改革的探索始于1978年的全国科学大会，20世纪80年代是改革的十年，从1992年到2005年是深化改革的年代，2006年至今是增加自主创新能力，走向科技治理的年代。

      (1)改革阶段：1978-1991年

      改革开放以来，随着经济体制改革的深入，市场化程度的提高，高度集权的政府科技管理模式也渐渐暴露出其缺陷，如公共研究机构与工业企业很少发生合作关系，科技成果转换成为一大难题；科技发展与经济发展存在严重脱节；科技研究工作缺乏协调，“五方面军”共有4000多家研究机构，机构设置和课题安排存在重复现象，导致人力和物力的浪费。针对科技管理体制中存在的问题，1985年3月，中共中央颁布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，《决定》的中心思想就是科技体制改革要适应经济体制改革的需要。该《决定》提出了“开源”的思想，即中央和地方的重大课题、重点实验室，由中央和地方财政共同拨款，面向社会公开招标。这一思想的提出使得中央政府和地方政府之间的科技合作成为可能。

      (2)深化改革阶段：1992-2005年

      以邓小平1992年的“南巡”讲话和党的十四大的召开为标志，中国进入深化科技体制改革的新时期。其间又以1995年《加速科学技术进步的决定》以及1999年《关于加强技术创新发展高科技、实现产业化的决定》这两大决定为深化改革的主要内容。

      1995年《决定》之后的中国科技政策，表现出资源向重大科技项目集中的趋势，这些项目包括：中国科学院知识创新工程，国家985计划，973计划，自然科学基金杰出青年基金项目等。以这些项目为引导，中央和地方政府的科技合作也是在这一时期初具雏形，合作项目主要集中在中央政府和地方政府共建大学、重点实验室、火炬创新创业园等(见表1)。

      

      (3)省部合作、科技治理阶段：2006年至今

      21世纪以来，我国的GDP保持每年近10％的增长，科技也在诸多领域取得了突破性的进展，然而我国社会的发展却明显滞后于经济的发展。环境污染严重、生态失衡、物种多样性、流域治理都存在诸多问题，“非典”以及“禽流感”的暴发暴露出我国公共卫生和健康领域同样存在严重的缺陷。如何让科技进一步推动经济的可持续发展以及社会的可持续发展则成为这一时期的重要任务。

      在这样的背景下中国颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》。“自主创新”成为国家科技政策的关键词，建设具有中国特色的国家创新体系成为这一时期国家科技政策的重要目标，与此相适应，区域创新体系的建设也被提到了非常重要的地位。而作为衔接国家创新体系和区域创新体系的省部科技合作也正是启动。省部科技合作就是建立在“国家—区域层级”之上，针对跨地域、多领域科技社会问题的一种科技治理，它以中央和地方政府间纵向科技合作为主轴，带动以建设区域创新系统为目标的政府间横向科技合作，以及以省部产学研为代表的公私部门间科技合作(见图2)。

      

      图2 “国家—区域层级”科技治理

      也就是说，中央政府并不完全垄断和支配一切科技资源，拥有科技资源，承担科技发展使命的还有各地方政府、私人企业、学校、科研机构等。这些主体间相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商、谈判，通过合作的形式，来解决各个层面上的科技发展问题。在这里，“参与”、“协商”、“合作”是科技治理的3个关键词，从政府单一主导的科技管理到省部科技合作，其实质就是从传统的科技行政管理迈向“国家—区域层级”科技治理。