创新政策系统分析：钻石模型的提出及应用

      1 引言

      自上世纪50年代以来，随着全球经济一体化导致国际竞争越来越激烈和新技术革命下科技创新的速度越来越快，世界各国特别是发达国家政府逐渐认识到创新对国家经济发展和国际地位提升的极度重要性，纷纷在资金、法律、税收、平台、组织等方面大力支持和鼓励企业技术创新、商业模式创新和各种各样创新行为的发生。近十几年，我国政府也陆续出台了《科技型中小企业技术创新基金条例》(1997)、《〈国家中长期科学技术发展规划纲要(2006-2020年)〉若干配套政策》(2006)、《68项中长期科技规划配套政策实施细则》等。然而，随着不同类型和不同功能创新政策的陆续出台，创新政策变得复杂化、体系化甚至重叠化，如何系统化评价一个国家的创新政策，特别是介入创新领域时间不长的发展中国家，已经成为非常值得研究的问题[1]。

      2 “钻石模型”的理论演进与概念内涵

      2.1 理论渊源

      创新及创新政策的评价是最近十多年刚刚新起的研究热点。就评价的方法而言，OECD《奥斯陆手册(第三版)》[2]在2005年曾提出创新的测度框架。该框架把创新政策镶嵌到由企业内部创新、外部创新需求以及教育研发基础设施等构成的体系中由于这一创新测度框架全面考虑到创新活动及相关的各个方面，所以被很多专家学者引用。Joe Ravetz和Kieron Flanagan(2006)[3]在《地区创新政策——关于评价方法的认识》一文中，提出由地区创新战略(regional innovation strategy)、创新政策(innovation—related policy)、创新活动(innovation—related activity)三个层次构成的地区创新评价系统。这些研究学者把创新政策融合到创新活动中，虽然有助于系统、全面地评价创新的各个方面，但是把政策作为整个体系内部的一部分，将不利于专门分析政策的功能目标、执行方式和效果以及政策之间相关性、协同性等问题。

      从评价活动或评价自身规律来研究创新政策评价，一直是我们这些年思考的主题。回顾过去，我们首先研究并回答了政策评价活动中“谁来评价、评价谁、如何评价”等基本问题，得出政策评价体现着“政策制订者或决策者”主观意志，在此基础上，提出“评价目的、时间尺度和创新活动”三维创新政策分析框架[4]。然后，着眼于不同功能政策之间“横向与纵向”关系，从技术创新实践活动和政策诉求，提出了“价值V—政策P—评价E”的锥形结构模型[5]。按照这样的研究思路，本文突破了一些原有研究的假设，从系统化的视角提出了创新政策评价四要素：国家创新战略、政策供给、政策需求和政策评价，在四要素关系内涵认识的基础上，提出的创新政策“钻石模型”分析框架，具有三个创新点：一是突破了过去限定“战略不变”的假设，开始从国家战略角度审视创新政策；二是突破了静态或阶段性的思维，开始跨时代地、动态地思考创新政策的变化；三是延续过去以案例分析为研究手段，增加了国际上典型政策作为分析案例。

      2.2 概念与内涵

      “钻石模型”是分析和评价创新政策的一种系统框架，由“国家创新战略、政策供给、政策需求和评价判断”四种要素及其相互关系构成(如图1所示)。

      

      图1 面向创新政策分析的钻石模型

      国家创新战略是指一国政府在科技、经济、军事、国际等事务中对创新重要性及其在国家战略中所处位置的一种认识。一般来说，形成国家创新战略首先需要对国际发展趋势和国内经济社会发展阶段给予充分的认识。立足全球经济社会发展的趋势看，创新作为国家战略只是时间问题，发展结果已经不可置疑，因此，从国家对创新赋予的时代使命去审视创新政策，无疑是正确的、必须的。这一点与Joe Ravetz教授分析地区创新政策的思路是一致的。

      政策供给与政策需求的关系是创新政策评价分析的核心内容。企业技术创新中面临的问题是政策诉求的主要来源之一[6]。刘会武、周丁等在科学管理研究发表的“基于三维分析框架研究中小企业创新政策体系”中，把创新价值的实现过程按照企业成长的过程划分为六个阶段：种子前期、种子期、初创期、成长早期、成长期、发展期。企业在不同的发展阶段面临着市场自身难以解决的不同问题，这些问题构成了国家出台政策的基本依据。反过来，从政策供给角度看，并不是所有企业遇到的问题都要有政府解决，政府出台政策首先要遵守“填补市场空白和弥补市场失灵”等公共财政的基本原则[7]；在此基础上，才可能从金融、税收、组织、平台、网络、法律等方面给予有针对性地解决政策或措施。

      评价判断往往被专家学者视为创新政策中间或后端的一个环节[8](Karen Siune，2005)，而我们认为，评价判断应该是创新政策分析的一个战略性要素，并且贯穿于政策分析的整个过程[9]。常用的政策评价工具包括案例研究、专家访谈、比较分析等，但是，关于政策评价的方法论以及针对具体国情和具体政策的特性化评价方法仍是当前学术理论的薄弱环节。

      “钻石模型”中国家创新战略、政策供给、政策需求和评价判断四个战略要素具有相互作用、互为支撑的紧密关系。在四者的关系中，国家创新战略对政策供需和评价具有全面指导和关系利益协同以及长期指导性的作用；政策需求对政策制定具有引导性作用，并且准确、深入地了解和把握政策需求是制定创新政策的首要环节；政策供给需要对政策需求给予及时性地反馈，在政策制定中要坚持政府与市场间公平化和合理化的原则，特别是出台的政策文本能够清晰化、明确化和简单化，保证政策执行方不会因为行业不同、区域不同、执行人理解不同甚至利益导向不同引起“上有政策、下有对策”的反向效果。评价判断作为一个战略要素需要对国家战略、政策供需给予持久性和经常性的支持，并且要定期开展总结汇报，定期向政策制定部门甚至社会公开评价结果。为了维护评价的权威性，还需要通过法律给以支撑和保障，这一点在当前发展中国家尤为重要，因为评价往往会因为涉及部门利益而难以得到有效落实。