科技发展离不开科技投入。科技投入的结构及绩效是各国政府关注的问题。美国科技政策(尤其是国防科技)新出现的“其它交易”(other transaction，OT)工具，为政府获取前沿技术、创新科技投入等方面起到积极的作用。尽管这项政策工具还面临很多挑战，但研究其产生、发展、管理及评价，可为当今科技管理提供比较和借鉴。 OT是一些美国联邦机构经国会授权(other transaction authority，OTA)、用于研究和开发(R&D)的一项特别政策工具，是不同于拨款、合同或者合作研究协定的一种促进R&D的方法。OT的目的是吸引商业企业(尤其是非传统政府承包商)能参与、联合政府的R&D，使得政府可以获得需要的前沿技术，促进两者之间R&D的有效合作；OT的主要特征是参与的承包商可以不遵守美国联邦关于商品和服务的采购协议相关法规。根据相关法律规定，获授权的机构可以通过OT开展：一是基础和应用基础研究；二是先进研究计划；三是原型；四是其它目的。从目前实施情况来看，OT主要集中在基于原型的R&D。 1958年的美国航空航天法案，最早授权国家航空航天局(NASA)使用OT。随后，其他7个联邦机构得到了OTA，分别是国防部(DOD)、联邦航空局、运输部、国土安全部(DHS)、运输安全管理局、卫生署和人类服务部和能源部，这些均是主要从事国防和国家安全领域R&D活动的部门。其他联邦机构可在美国联邦预算和管理局(OMB)主任授权下有条件地使用OTA。尽管NASA最早获得OTA，但OT却是在1989年国会批准国防部高级计划研究局后才开始使用并逐步发展，其中，DOD和DHS公认使用OT最多。 一、OT兴起的背景 (一)联邦政府科技投入减少 联邦政府作为资助R&D首选来源的地位发生了变化。美国NSF的统计表明，过去几十年美国联邦政府对R&D的贡献逐步下降：从1953年的54％、1964年的67％，可是到了2000年后降为26％。以前美国政府拥有大量复合技术，而且常常产生有价值的重大发明。随着预算持续大量削减，使得政府的科技地位发生变化，以至于联邦政府开始依赖商用的既有技术，以及带动一些私营部门对相关技术的科技投入等。由于绝对多数的R&D在私营部门中进行，联邦政府现在必须同其竞争以获得政府所需的研究和技术。 (二)政府的准入及管理制度阻碍企业参与政府R&D活动 根据美国的法律法规，获政府资助、或者与政府合作研究的企业必须满足相应的条件和遵守研究期间的管理。理论上讲这些法律法规是为了确保公平和平等，但这些标准化程序并不总有利于R&D活动(尤其是速度快且行动秘密的高技术领域的R&D活动)。R&D活动中各技术领域都有其特性和问题，需要不同的解决方式。因为政府的活动是在法律法规下运行，一些权限和判断被限制了。这种不作为行为导致很多公司，尤其是高技术公司，一般会拒绝政府的安排，转而寻找一种更为和谐的财政支持方式。 (三)过程管理及管理成本问题 政府以各种形式资助R&D，必须遵守政府的成本会计准则、FAR的成本合同原则及规程等法律法规。对许多公司来说，符合这些法律法规会增加一些不能承受的管理成本。美国政府责任办公室(GAO)一项专门针对DOD的合同管理的研究报告显示：一份DOD合同可能包含超过100多个条款。这些应法律法规的要求的条款涵盖了财务管理、知识产权管理以及其它；公司必须向政府披露一些信息，并接受政府的审计。这些规则有利于政府，但增加了公司的管理负担。公司为了符合这法规的要求，要么独立建设一套财务管理系统，要么另行增加人员专门管理政府合同，实际上就是增加了管理成本。 政府对知识产权保护和成本会计准则的要求，在很多场合被认为是给可能参与政府研究的企业设置了障碍：一旦技术开发出来，对于政府资助的项目，政府可以拥有不受限制的权利；如果是与政府联合研究的项目，政府也拥有一些特定的权利，于是一些公司就不愿意与政府合作。GAO还指出企业担心政府是否有能力保证权益，并认为给予政府一些信息和数据权利，企业可能会降低商业竞争力。此外，公司还有可能在失误法案的要求下完成一些责任内的事情，或者在项目完成后的几年内预备政府审计和检查。在这种情况下，更使得政府部门不仅寻求所需的新技术，同时还要与不屑政府财政资助的企业联合开发新的技术。 二、OT的申请和执行程序 因为没有法规指南基础，所以给OT的立项和管理提出了新的挑战。实际操作表明，OT与FAR合同差别显著，更接近与私营企业之间的采购合同，因此，联邦机构执行官员必须在制定计划、管理R&D采购方面有丰富的经验，并具备敏锐的商业触觉和健全的判断力，以确保OT能在较为松散的商业环境中执行。OT的立项和管理流程见图1。
