构建一个“民主法治、公平正义的社会”，对作为公共管理主体的政府能力提出了严峻的挑战。政府能力很大程度上是作为一种潜能存在的：它可以作为也可以不作为，可以实现好的作为也可以实现坏的作为，这取决于作为独立的利益主体存在的政府的价值偏好和能动性。因此，政府能力建设的出发点是政府自身。由于政府组织及政府官员有着追求自身利益最大化的自利倾向，它并不必然地有着天使般的善行，故而政府能力建设及向有效性转化的问题，关键的一点在于政府自身的管理与控制，即政府的自觉自律。 自律是作为主体的人的特殊精神功能，是指道德主体能够将社会的道德要求与个人的内心信念自觉地结合起来，为自己确立行动的准则并自愿遵守。行政自律是行政主体在以公共行政价值为取向的行政过程中的自我控制过程。行政自律不仅是行政人员的自律，还是政府及行政组织的自律。强调行政自律是对理论上因单一地用“经济人”假定理解行政人员造成的现实困境的反思，它重拾了行政人员作为人及社会人的人性中善的潜质，对理解行政人员在现代公共行政中的价值具有积极的意义。行政自律的道德化要求正好可以弥补制度无法修复的结构性缺陷，对推动社会主义和谐社会建构有着毋庸置疑的必要性和合理性。当前，我们可以从一个价值取向、两个责任层面和三个维度及其注点，将行政自律予以推进。 一、一个价值取向 在现代社会中，公共行政的触角几乎延伸至人们社会生活的每一个角落，它的运行状况直接影响着整个社会的发展。政府是社会矛盾的产物，有着自己的边界与特定内容，相对独立于社会领域。公共性是政府的属性，行使公共权力、维护公共利益是政府的使命。但是，公共行政主体执掌公共权力的特殊性却又有可能危害政府公共性的纯洁，官本位、权力本位意识即根源于此。在现实中，公共权力的运行始终伴随着形形色色的腐败现象。“寻租”、“创租”、“抽租”等权钱交换行为异化了公共权力，也削弱了人们对行政主体权力公共性的认识，尽管外在的监督与制约机制依然存在并发挥着作用。这一点不管是在专制国家还是民主国家都普遍存在，不同的只是腐败的程度。显然，行政主体是公共权力异化的受益者，这种异化满足了行政主体特定个人或部门利益的需要。腐败大多以交易的方式进行，然而，这种交易对社会而言只能是负和交易，它损害的是政府治域下的社会成员的利益——不仅是经济损失，还有社会公共道德与精神文化的蚀伤；此外，不可避免的是，政府的公信力与政府的能力遭到削弱，政府治理的有效性受到置疑，政府存在的合法性基础也将削弱。因而，政府必须确立起公共性、公共利益至上的行政价值取向。 公共性与公共利益至上是行政自律的价值基础，它要求进入公共领域内的行政人员摈弃私欲，放弃个人利益追求，把公共权力的公共性与社会公共利益看得高于一切。摆脱了私欲控制的行政主体是纯粹的道德人，谋取公共福利是其行使公共权力的惟一取向。从这个角度讲，全心全意为人民服务是公共利益至上的自然衍生。虽然学术界对“公共利益”本身的概念界定和结构分类缺乏共识，但公共利益现实地存在着，它为社会中的每一个人所感知。全心全意为人民服务是公共利益至上的内在要求，同时也是公共行政中对行政主体的具体要求。 行政自律的上述价值取向确保了政府能力建设的方向。公共性与公共利益至上不仅从价值层面上规约着行政主体公共权力的运行，同时还为政府能力建设提供了方向指引。政府能力建设的基础是公共权力，丧失了公共权力的政府根本没有能力可言。 二、两个责任层面 权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。政府行政责任是政府内在的价值标准，构成了行政自律的主要方面。行政责任是当代政府及其构成主体行政官员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任（参见张国庆，第486页），它是行政过程的必然产物，与公共权力的运作有着天然的联系。权力无法脱离责任而单独存在。权力与责任的统一是公共权力的内在规定，行政主体则是公共权力和行政责任的统一体。行政主体自律中的行政责任可以分为： 1.岗位责任 现代政府从根本上说是一个官僚制结构与体制。官僚制的组织结构形成了精密的上下级制度与等级体系，形成了机械的办事程序和刚性的责任义务。在其中，行政人员是和具体岗位联系在一起的，一定意义上是岗位的附属物。官僚制是一个按章办事、受规则约束的非人格化的科层体系，是机械化生产的产物，具有结果的可预测性。正因为官僚制忽略了作为自主性的人的作用，它遭到了学界众多的批判与修正。应当承认，官僚制的形式合理性和科学化、技术化的体系设置，在一定程度上是能够对行政人员的岗位责任作出规定的。（参见张康之，第251页）责任规定始终是官僚制的重要特征，也是其得以延存的首要条件之一。责任包含对权力的性质、行使范围的明确规定，是对权力的确认和保护。它规定了行政人员行动的限度，指明了公共权力行使的方向与目标，为行政人员的考核与评价提供了一个客观标准。否则，缺乏责任规定的官僚制必将一盘散沙、无所作为。但是，官僚体制的责任规定是不完全的，它外在于行政主体，主要是法律程序意义上的对行政人员任职的最低限度的规定。责任的不可精确计量性无法确保政府行政行为中权力与责任的严格对等。岗位责任是不可缺少的，但需要另外一种内化于行政主体的责任制度来实现。
