[中图分类号]B82[文献标识码]A[文章编号]1002-8862(2008)11-0057-04 21世纪初，公共行政理论呈现出了多元发展趋势，以“人本主义”、“责任中心主义”为价值内核的新公共服务理论对以“管理主义”、“效率至上主义”为主导理念的新公共管理范式的批判与取代，反映出现代行政不断走出传统技术理性主义的羁绊，呈现不断趋向现代公民社会基本价值与要求的大方向，为公共行政发展回归价值正道做了恰当的理论铺陈，也为现代性行政建构开辟了一条有重要指向性的实践理路。 行政活动古已有之，但行政学的理论建构则肇始于19世纪末威尔逊、古德诺的“政治—行政”二分的理论预设。二分法把“价值”与“德性”归于政治，而“事实”与“技术”归于行政。基于此，韦伯从专业化的劳动分工、权责明确的规章制度、技术与行为规则的严密设置、系统化的工作程序、鲜明的公域与私域界分、严格的公事公办等方法论维度，构建了彰显理性精神的完备、缜密、庞大的官僚架构，开启了技术性、规范性、事务性行政“中立”行事的行政管理时代。传统官僚制行政突显纯粹功能主义与工具理性特征的同时，不可避免地消解和回避了实质理性的价值因素，使公共行政成为一个客观化、技术化的科学体系。在韦伯之后的很长时间里，公共行政理论大都从属于操作主义、效率主义的技术安排之中，忽视了行政主体作为“人”的存在，湮没了公共行政的“公共性”本质及其为公众服务的应然价值，疏远了对行政价值的理论关注。 传统官僚制行政是与近现代科技革命驱动的人类生活理性化与社会管理领域精确化趋势相适应的，其合理性在于为行政学独立发展创设了理论前提，推动近百年来公共行政走上重技术、重效率、重规范建设的发展道路。但随着二分法把“事实与价值”、“意志与行动”、“目的与手段”的严格区隔，“人”的因素、价值因素进一步失却，公共行政发展越发陷入纯效率主义、纯技术主义和律法主义的偏执，官僚制行政走入机构臃肿、效率低下的尴尬境地，遭遇了空前的现代性危机。20世纪70年代，基于公共选择理论的“新公共管理”范式，掀起了一场“重塑政府”、“政府再造”的运动。新公共管理运动从“经济人”假设出发来寻求解决政府问题的方法，以“企业化政府”理念回应因“技术主义”而生的机构臃肿、效率低下现象，以“管理主义”的方法和“重塑政府”的精神将关注的焦点对准行政与市场的“交汇地带”，通过公共服务的私有化途径来回应“顾客”的需求，为“人”的可进入性创造了一个绿色空间。然而，这并非意味着新公共管理找到了摆脱传统行政危机的出路。如果说“顾客”理念的引入强调了“人”的存在及其价值，那么管理主义的盛行，公共行政生活的商品化，终将抵消公共行政的“公共性”本质。公民的主人地位是否得到明确？公共行政价值是否遭到异化？行政合法性的确立又如何实现？如此等等的问题，在新公共管理理论范式中并未得到根本解决。 事实上，根植于理性选择理论的新公共管理范式并未摆脱以效率为导向的“工具理性”的扩张，仍旧引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对根本价值取向的关切。在工具理性势不可挡的力量驱使下，公共行政背离其本原价值且渐行渐远，它只是过分纠缠于行政成本的算计，从而沦为公务活动过程中的工具。因此，新公共管理中一些被奉为金科玉律的管理理念(主要指经济Economy、效率Efficiency和效益Effectiveness的“三E理念”)日益遭到质疑和批判。20世纪90年代末以来，以美国学者罗伯特·登哈特教授为代表的“新公共服务”理论范式，则试图超越新公共管理有如“尼采式超人幽灵”般的“强力意志”，跳出“效率至上主义”的泥坑，重新审视行政价值问题。它高举“公共性价值反思”的大旗，以“公民权”为逻辑起点，直奔“公众满意”的目标，高扬现代行政“责任中心主义”与“服务至上主义”的应然性行政伦理精神。 官僚制设计的“冰冷理性”和新公共管理范式狂热的“三E”崇拜，阻隔了技术与价值、效率与目的、工具理性与价值理性的内在关联。对公共行政的价值问题进行重新审视，跨越它们之间的阻隔，进而重塑当代公共行政公共性价值内涵，正是新公共服务理论范式的旨趣与诉求。诚如登哈特所言：“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”①为此，新公共服务范式以“民主与公民权理论”、“社区与公民社会模型”、“组织人本主义学说”和“后现代主义行政思想”为依托，直击新公共管理的“效率中心主义”痹症，高扬现代行政的“责任中心主义”的基本宗旨，复归公共行政的“公民权优先”的本原性价值，实现对“政府再造”的再造，从而构筑起了以“公民权”为原点，以“公平正义”、“公共责任”和“公共服务”为基轴并指向“公众满意”的行政道德价值坐标体系。 第一，“公民权”乃是公共行政的价值原点。毋庸置疑，新公共管理范式“把‘效率’和‘经济’作为公共行政的两大支柱和评估政策与政策执行的正确尺度”②，对于改变传统官僚制机构臃肿、效率低下的状况具有明显成效。“顾客”理念的引入和政府重在“掌舵”而由企业“划桨”的“企业家政府”模式，也大大丰富了公共物品和公共服务的数量与质量。然而把公民视为“顾客”的不恰当隐喻、市场机制的泛化、管理主义的盛行、公共生活的商品化，却大大削弱了公民的主人地位，异化了公共行政的性质，消解了公共行政的合法性基础。因为“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船”③。为了规避公共行政的“公共性”异化，新公共服务理论主张建构一种以“公民权”为中心的治理体系，强调“领导不再被视为高级公共官员的特权”④。“公共行政官员不仅要共享权力，通过人们来工作，以及经纪解决方案，而且还必须把他们在治理过程中的角色重新界定为不是企业家，而是负责的参与者。”⑤新公共服务理论区分了“顾客满意”与“公民满意”的原则，摒弃了新公共管理理论特别是“企业家政府”的固有缺陷，提出和建构一种更加关注“公民权”和民主价值、公共利益，更加适合现代公民社会发展需要的新的行政理论选择。“公民权”是新公共服务理论范式切入行政价值分析的基本途径，也是其建构公共行政道德价值体系的逻辑原点，为纠正传统行政“技术主义”、“管理主义”偏差打开了一扇明亮的视窗。
