传统与现代之间：晚清幕府制度之演进

      

      ［中图分类号］K25 ［文献标识码］A ［文章编号］0439-8041(2008)09-0140-07

      中国的幕府制度极具中国特色。它与官僚制度、吏胥制度一样，是中国传统行政制度的重要组成部分，正如清人韩振所说：“天下之事，谁为政？曰：二显二隐。何谓‘显’？曰：三公统六部，六部各统其曹，是谓内之显治；以司道察守令，以督抚察司道，是谓外之显治。何谓‘隐’？曰：内掌曹郎之事，以代六部出治者，胥吏也；外掌守令司道督抚主事，以代十七省出治者，幕友也，是皆上佐天子以治民事，而其迹不见者也。”①可见幕友和胥吏都是取代各级官员真正治理民事的人。尤其幕友居于官与吏之间，发挥佐官检吏的功能②，在中国传统政治的运作过程中起着相当重要的作用。

      中国的幕府制度非常古老，但在战国之际始有幕府之名③，最先存在于军政系统内，指的是将军的治所，至汉代时才被引进行政系统，成为整个官僚行政系统的一个重要组成部分，被广泛用来参与政治统治和行政管理。它的发展历经宋元以前时期、明清时期和民国时期三个阶段，传统幕府、明清幕府、晚清幕府和民国幕府四种不同形态，所体现出来的是一种离异与回归的否定之否定过程。而晚清幕府是由明清幕府萌蘖而成的，在中国幕府制度的离异与回归过程中起着承上启下、继往开来的枢纽作用，是中国幕府制度发展史上的一个重要转折点。

      一

      晚清幕府是在清王朝陷入内外交困的窘境过程中应运而生的，自嘉道年间发端经过咸同时期的形成和发展，到光绪初年以后逐渐臻于完善。首先，幕中普遍设立以“局”为名的幕府机构，以位置幕僚。就清代政治制度而言，“局”并非常设行政机构，它只是一种临时性的官办组织，因事而设，事后即裁。因此，在清代的各种职官志里没有任何记载。然而，它其实早已有之，如清初就有所谓的“志局”、“历局”等。④19世纪以来，随着清王朝内忧外患的日益频繁，“局”的设立也越来越多了。陶澍试行海运时，就曾按照以往的惯例，在上海设立江苏海运局，由自己亲任督办，下属俞德渊、李景峰管理其事。可见，此时陶澍设“局”还中规中矩，不违清朝体制。但是，到了曾国藩镇压太平天国时，因要自募兵勇，自筹粮饷，自造军械，他不得不大设“局”、“所”，委派自己的幕僚负责办理。于是，“局”便降格为其幕府内的办事机构了。作为一种战时体制，这本来无可厚非。然而，内战期间，除了曾国藩等领兵大臣外，其他督抚大员也设厘金局、盐务局等，就地筹饷，将原属中央的财权占为己有。战后，他们出于地方利益考虑，非但不裁撤，反而越设越多，加上当时办理洋务的机构也以“局”立名，这样，各种各样的“局”便如雨后春笋般涌现出来。⑤这些“局”既不在清政府的官僚体制之内，又为地方官特别是疆吏所创置，自然便归其支配，成为其幕府的组成部分了。以清流派健将张之洞为例，他出任山西巡抚期间就先后设立了清源局、洋务局、转运局、教案局等。其中设洋务局的目的就是为他广揽通晓洋务的幕僚。他发出告示说：“现于省垣建设洋务局，延访习知西事、通达体用诸人，举凡天文、算学、水法、地舆、格物、制器、公法、条约、语言、文字、兵械、船炮、矿学、电气诸端，但有涉于洋务，一律广募。”⑥洋务局如此，其他局也不例外，它们其实都是为张之洞服务的。据此可知，“局”已完全蜕化为地方大员随心所欲、因事而设的私人机构了。通过设局，督抚可以摆脱中央的干预，自主地用人，以达到控制地方的目的。这是清末督抚权力扩张的一种必然结果。

      其次，督抚求贤若渴，除了广泛搜罗在野的才俊外，还大量延揽朝廷命官，尤其以属员为幕僚的现象屡见不鲜。属员幕僚化已逐渐成为一种趋势。在清代中叶以前，清政府严禁督抚留用或奏调属员为幕僚。因此，在晚清幕府的发轫阶段，这种情况尚不多见。可是，自咸同年间内战兴起后，出于便宜行事的需要，很多地方大员或领兵大臣都调用和留用属员做自己的幕僚。如曾国藩、李鸿章就是如此。他们的很多幕僚都是通过上述途径入幕的。不过，他们毕竟熟悉原来的体制，对朝廷禁令也有所顾忌，所以他们适可而止，不敢过于造次，并且也礼聘了一些刑名、钱谷和奏折幕友装点门面。是以时人在谈及他们的幕府人物时，往往称为“宾僚”，意即他们幕中既有幕友，又有幕僚。⑦然而，光绪初年以后，由于督抚权重，加上又有先例可循，所以情况就发生了变化。很多督抚不仅不聘请幕友，而且公然大用属员做幕僚。张之洞便是其中最为突出的一位。早在他出任山西巡抚时，署中就“不用幕友，惟慎选属吏，委以簿书笔札而已”；光绪十一年（1885年），他调任两广总督后，仍然“署中不用幕友，令司道首府各保候补人员才胜文案者数人入署办事”。⑧据说张之洞不仅自己不用幕友，而且还极力废除幕友制度。总督两广期间，他就着手办理此事，“粤省幕友，刑名、钱谷有分办，有兼办……张文襄督粤汰之，改委文案委员”。调任湖广总督后，他更进一步彻底解决这个问题，“张之洞莅鄂，废去聘请之幕宾刑名师爷，刑名、钱谷，皆领以札委之文案，文案决事于本官，之洞兼领幕宾地位。合政教为一，之洞有焉”。⑨张之洞废除幕友制度的举措，在当时产生了很大的影响，不仅其属下的“司、道、府、县数之”，而且各省纷纷仿效，从此，“幕宾制度永除，幕僚制度流行矣”。⑩可见，自曾国藩以来以属员为幕僚的情形至此正式变成了事实，并得到了清政府的默认。尤其是自内战开始，各督抚迭开保案，保举其幕府人员或做官，或升迁，使入幕成为仕进的快捷方式，吸引着众多的投效。从此以后，督抚幕僚的来源更加广泛了，他们通过广泛吸纳才智之士，而成为天下人才流趋的中心，地方声势由此愈益壮大。

      最后，幕僚的薪水由公费支出，主幕经济关系实现分离。由于晚清幕府制度是从明清幕府制度发展而来的。因此，在刚开始时，也沿用后者的办法，幕友的束修从幕主的薪俸中开支。咸同军兴以后，由于国库空虚，财政困难，各将帅和疆吏便各自为计，就地筹饷。他们主要通过办捐输、运饷盐、收厘金等办法筹饷，以解决军需用款问题，其中也包括幕僚的薪水。如曾国藩初出办团练时，其幕僚的薪水就统一由内银钱所发放。后来，随着幕府人员的激增和幕府机构的不断设立，幕僚的薪水遂直接从他们所属的幕府机构中支取。不过，那时候，督抚们也聘请幕友为自己办事。这些幕友因未被派差到幕府机构任职，其馆金遂根据惯例，仍由幕主支付。光绪初年以后，虽然内乱已经平息了，但是在战争中下移到地方督抚手中的财权却仍为后来的督抚所专擅。于是，他们仍然可以用公费来支付幕僚的薪水。如张之洞幕僚的薪水基本上就由他们所任职的机构支付。陈庆年为张幕文案，又兼两湖书院教习，他的薪水便来自两湖书院。这在其日记中就有所反映。如光绪二十四年（1898年）十一月初八日，他在日记中写道：“昨书院送来冬季束修库平银百金，合长平沙约一百零三两二钱，换洋一百四十四元六角零。”次年三月初六日又有“书院春季修金库平银一百两送来。合市平多三两二钱，换洋一百四十七元七角零（每元合银七钱一分三厘）”的记载。(11)由此可见，张之洞正是通过札委幕僚去幕府机构兼差，从而使自己与幕僚之间的经济关系实现分离。张之洞如此，与其同时的其他督抚大员也不例外，他们都利用手中的财权来为其幕府的运作提供各种经费。应该说这是军兴以来“户部之权日轻，疆吏之权日重”(12)所导致的后果。