[中图分类号]K252 [文献标识码]A[文章编号]1003-7071(2008)02-0076-06 清代自咸同以后，督抚专擅军权、财权、外交权，这一问题已为人们所熟悉。而晚清督抚专权还有另外一个重要表现，即专擅行政权，对此，学术界尚缺乏正面研究。本文拟对晚清督抚破坏相关定制而专擅州县官任用权问题进行探讨，以期深化对晚清督抚专权问题的了解，窥视晚清文官制度乃至整个行政制度的紊乱，并揭示中国传统政治所固有的若干深层矛盾。 一、清代的州县官任职制度 清代对于州县官的任职，定有一套详尽的制度。以下仅结合本文主题述其大要： 清代实行中央集权与君主专制的政治体制，不存在明确而理性的地方分权制度。各级官员(从一品大员至未入流杂职)的任用权，理论上完全属于皇帝；对所有官员的任用，最终均由皇帝颁旨批准。但由于官员人数众多，实际上只有大学士、尚书、左都御史、侍郎、翰林院掌院学士、总督、巡抚、学政、布政使、按察使由皇帝特旨简任，其他官员的任用，或由吏部提名请旨，或由在京各衙门和各省督抚题奏，或经由吏部铨选。就州县官任用而言，其提名权由吏部和各省督抚分掌；而吏部与督抚之间的这种权力分配，则是通过对州县官缺位进行类别划分实现的。清代对于各省全部州县官缺，视其缺分繁简不同而将之划为题缺、调缺、留缺和选缺等四类。题缺、调缺缺出，由督抚拣选该省符合资格的实缺官员和分发、候补人员，奏请补用；选缺缺出，由吏部铨选任用；选缺官员升、调本省题、调各缺，其所遗之缺也归督抚题补，称留缺。州县官因丁忧、休致、请假、升调、处分等原因出缺，无论何种缺位，在正式补授的“实缺”人员到任前，均由督抚委任人员暂时署理，称“委署”；州县官因丁忧、病故等原因突然去职，其督抚委署人员到任前，可由本官所隶道、府暂时委员代理，称“委代”。 在这种制度下，督抚对于州县官的任用，虽然拥有很大权力，但这种权力也受到严格限制。这种限制主要在于：州县官任职须具备一定资格；督抚题补实缺州县官，其人选必须限于合格人员范围之内，还必须通过吏部的资格审查。清制，散州和直隶州知州，一般不以初次任职者除授，而由现任官员升任、调任、转任；知县则大部分由进士、举人、贡生、吏员和捐纳人员除授，少部分由符合资历的佐贰升任。督抚“委署”州县官，虽然无须事先咨吏部审查资格(这与题补、题调实缺官员不同)，但也须遵守皇帝颁行和吏部奏准的有关规定，这些规定包括：不得委任佐杂署理，以示郑重；不得委用其本管道府和本府同知、通判署理，以防止作弊；不准委令相隔窎远之员兼署，以免影响政务；不得将实缺州县官委署其他缺位，等等。为了防止督抚滥用“委署”权以规避吏部对于州县官的资格审查，清廷对于督抚“委署”各省州县官定有额限，不得突破；对于署理人员的任期也有规定，不得逾限。 二、晚清州县官任职制度的紊乱 清代关于州县官任职制度的各种规定，经常受到来自各省督抚方面的破坏，而清咸同以后尤为严重，“光绪间，督抚违例更调州县官，视同传舍”[1](p3358)，州县官任职制度已陷于紊乱。 (一)督抚千方百计破坏州县官任用定制 其方式主要包括以下四个方面： 其一，经吏部铨选委任的实缺州县官，掣签后带缺出京，本应直接赴任，但各省督抚往往将之留省而不令到任，而自行委署其他人员长期鸠占鹊巢。这种情况，早在清中叶就已存在，至晚清则成为一种具有实质意义的“潜规则”。据清咸丰年间先后任福建、江西藩司的张集馨记载，当时，福建为了通过委署“调剂”州县官，“部送知县，多不令其到任”；江西“有部选人员到省后”，因本缺的署理人员“并无处分，不必开缺”，便只得留省候补，一拖就是四五年，“不但未能补缺，并未能一委署事”[2](p293、317)。胡思敬则记载说，“承平时”部选得缺者可以立时“捧檄赴任，无少稽留”；而清咸丰“军兴以后”，“不复拘以成法”，部选州县官往往不能按时赴任[3](p291)。 其二，以委署代替正式题补、调补，并任意更调实缺州县官长期署理他职。由于正式题补、调补州县官必须奏请皇帝批准并经吏部审查资格，各省督抚为了擅权，在州县官出缺后，往往不按规定立即启动题补、调补程序，而是委用本省候补人员署理，或将实缺官员调离本缺前往署理，而将所遗之缺再另外委员署理。这种委署、调署虽然也须报部，但由于无须部颁执照和到部引见，所以只是例行公事，吏部无从制约。这种情况，早在清嘉道时就普遍存在，咸同以后则更趋严重。例如，清咸丰八年(1858年)，顺天府奖励捕蝗捐资、出力官员。其中，现任知县八人、知州一人，全部系以候补知县或实缺州县署理[4](4-306-002)①。晚清州县官任期普遍缩短，也说明了州县官更调频繁、署事现象普遍。如浙江新昌县，“自咸丰以迄光绪凡五十七年，得令五十三员”，“无一年不易任”[3](p291)。由于“辗转委署”成为州县官任用的主要形式，一些候补人员难得正式补授。如一位名叫张振
的广西举人，二十七岁经大挑以知县用，三十三岁首次署缺，此后先后在江苏安东、铜山、兴化、六合、盐城与丰县等六个县署理知县共七任，署事时间合计共十余年，而直到五十岁，却“一官未补”[5](P165-166)。清廷为了限制督抚滥行委署，曾对各省委署州县官规定了限额，即“委署有人之缺，每年不得逾十分之一”。对此，晚清督抚也予以抵制。如湖南巡抚王文韶即上疏表示这种限额不切实际，难以执行，请求变通[6](P2295—2298)。
