在现代汉语中，“政府”一词与英语Government同义，是国家各级行政机关的总称，由于行政级别不同，而有中央（国务院）、省、市、县、乡政府之区分。但是，“政府”在中国古代却是一个特殊国家机关的代称。在王朝兴替过程中，由于国家机关不断发生变化，“政府”所指代的对象是有所不同的，直到清代光绪宣统年间，它才逐渐演变为现代的含义。不过，在当时它仍然是一个代词，一直到中华民国临时政府成立它才正式转化为名词。正是因为“政府”这个词经历了一个漫长而又复杂的演变过程，在各个朝代所指代的机关有所不同，我们在阅读古代文献时，尤其在解读晚清档案资料时，需要格外谨慎，仔细斟酌。 一、清同治朝以前的“政府” “政府”一词，在宋、辽、金、元、明时期都是宰相或宰相府的代称。区别仅仅在于，在宋、辽、金、元时期，参知政事、左右丞相、左右仆射以及中书、门下平章事为真宰相，明代内阁大学士虽无宰相之名，而有宰相之实。 清朝初期沿袭明朝旧制，不设宰相，有内阁大学士之称。有清一代，在名义上内阁为“承旨出政”的最高行政机关，而实际权力有限。与明朝相比，清代内阁大学士既无“宰相”之名，又无“宰相”之实。尽管如此，在清朝顺治、康熙、雍正、乾隆年间的文书中仍然沿用明人习惯，以“政府”代称内阁大学士或协办大学士。例如，顺治十三年，户科给事中王祯上奏弹劾说：“大学士陈之遴系前朝被革词臣，来投阙下，不数年间，超擢尚书，旋登政府。不图报效，市权豪恣。”①再如，魏裔介于康熙三年为保和殿大学士。论者曰：“公在政府，张弛宽猛，调剂异同，单辞片语，解纷决策。及仁皇帝亲政，公感两朝恩遇，益奋发有为。”②又如，乾隆十三年谕：“向来郊坛大礼，凡遇遣官恭代之日，大学士等俱不斋戒陪祀，盖因会典开载斋戒定例……若大学士乃政府之臣，为百僚表率，允当敬谨斋宿，以为众倡，何以转不陪祀。”③ 军机处设立于雍正七年，最初只是一个临时性的军事机构，后逐渐演变为一个常设机构。“于是承旨出政，皆在于此矣！”正是由于军机大臣“军国大计无不总揽”，职务类似于宰相，史家以其为“隐然执政之府”，也就不足为奇了。④道光时期，著名文学家梁章钜在其专门研究军机处的著作中遂直接写道：“军机处为我朝政府。”⑤也正是人们以军机大臣为宰相，首席军机大臣自然被称为“首相”。因此，有人这样写道：“相国某公者，累掌文柄。门下士私相标榜，推为儒宗，以学问淹雅负重望。一时考据辞章之士，与讲许氏学者，翕然称之。道光季年，以尚书入为军机大臣，与首相穆彰阿共事，无龃龉。咸丰初，遂为首相。”⑥此处的“某公”指的是祁寯藻。道光三十年，为体仁阁大学士，咸丰元年，为军机处首席大臣。“首相”者，首席军机大臣也。 由于内阁、军机处在乾隆、嘉庆、道光、咸丰、同治五朝是相互平行的中枢机关，都有宰相府的部分功能，前者既无其名又无其实，后者则有其实而无其名，正是由于代称的机构不能完全确定，这一时期在官方文书中使用“政府”这个代词频率不高。不过，到了光绪中后期，“政府”这个词的使用逐渐频繁起来，词义亦开始发生变化。 二、光绪朝“政府”词义之嬗变 仔细考察，这种变化最早起源于朝鲜的“议政府”称谓。在清初的文献中，经常记载满族关外政权与朝鲜“议政府”之间的外交活动。当时，朝鲜以“议政府”为“总百官，平庶政，理阴阳，经邦国”的国家最高行政机关，类似于中国元代以前的宰相府。事例如下： 本年八月十一日，准贵部咨为进贺事，准朝鲜国王咨，差陪臣议政府右议政忱悦等赍捧表笺方物赴京，进贺西征大捷……今事毕回还，相应移文知会。⑦ “议政府”一词后来发生变化，省略了前面的“议”字。从光绪八年开始，在《清实录》中凡是提及与朝鲜的外交活动，均以“朝鲜政府”、“国王政府”来代称其国家最高行政机关。例如，光绪八年，轮船招商局与朝鲜的合同规定： 由朝鲜政府协贴船费……总办、分办委员与朝鲜官员公文往来，自其政府统理衙门以下均用平行照会，与各国公使领事照会均用华文，亦可附用洋文。⑧ 又如： 俄外部既称实无此事，韩廷已拿匪治罪，且允备文申叙，非国王政府所知，前文可作废纸等语。有此两节，此事即可不再穷究。⑨ 从此以后，“政府”一词不仅用于对朝鲜行政机关的外交称谓，而且开始出现在与其他国家交涉的文书中，逐渐成为外国行政机关的通称。例如： 日政府实无与华开衅之意……（此事）或由乱党煽惑，使我两国之官不和。⑩ 惟英政府因事告退，须俟新政府到任再商等语。是英于中华并无衅端。(11) 俄使拟改照会，有两国政府约明不改变朝鲜现在情形之语，仍是隐寓保护之意，于将来措置属国事宜，恐多牵掣，必须删去此语方妥。(12) 而以“中国政府”作为中国国家最高行政机关的代称，其发生时间较晚，大约到光绪二十年前后，这种使用方法才慢慢流行并规范起来。在此以前，在中英交涉的文书中，凡是需要强调中国国家行政机关的责任和义务的地方，表达方式很多，既不统一，也不规范。诸如：“中华地方官”、“中国官员”、“中国大宪”、“中国官”、“中国官宪”、“中国钦差大臣”、“中国大臣”、“大清国地方官”、“大清国大宪”、“中国总理衙门”、“中国国家”，甚至干脆省略为“中国”。(13)产生这种不规范的主要原因在于汉语中找不到一个与英文Chinese government相对应的词汇。Government的英语含义是治理国家或社区的政治机构体系。在西方，探讨Government的含义时，通常研究的问题是它的授权或掌权形式，即究竟是由个人还是由团体来掌握权力，抑或是由全体公民来掌握权力。无论哪一种形式，政治机构体系都包括了从中央到地方的全部国家政治机关。在光绪二十年以前，与英语Government相近的汉语词语只有“官方”、“官员”或“官宪”，而不能直接翻译为“政府”。道理很简单，当时的“政府”，只是一个或两个特殊机关的代称（就清代来说，只是内阁或大学士、军机处或军机大臣的代称），而不是国家机关的统称。这是必须加以明确的。
