［中图分类号］K23/24/25 ［文献标识码］A ［文章编号］0439-8041(2007)12-0120-09 社会救助是近代以来出现的概念，它指公民由于种种原因导致生活困难，无法维持基本生存水准时，由政府和社会组织提供物质援助和服务的一种社会活动和行为。其内容丰富，主要有最低生活保障、医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助、社会互济、孤寡病残救助、贫困救助、失业救助、灾害救助等。中国古代也存在着类似的社会行为，不过其范围相对狭小，一般仅局限于灾害救助和贫困救济等方面。人类的社会救助活动始终是以社会的物质条件和文明程度为基础的，随着社会的进步与发展，人们救助活动的内容与形式也在发生不断的变化。近代社会是中国由传统向现代的发展时期，其间，政治、经济、文化、观念等各方面均出现巨大变化，社会整体处于重要的转型阶段。在此期间，社会救助活动的特征与内容也开始发生本质性变化，由适应农业社会需求，为农业生产服务，转而向大机器工业时代的救助体制过渡。这种变化乃是中国近代社会转型的重要内容之一，从一个侧面反映了该历史时期的曲折进程及时代特征。 一 在中国封建时代，由于社会经济以农业生产为主，以及庞大的农村人口的存在，社会救助服务主要体现为救灾救荒与扶助贫困。在救灾与济贫这两大任务之中，前者被放在更加突出的位置。对灾害的防备，以及灾后的救助工作，始终是中国历代封建王朝社会救助活动的基本内容。 在社会救助活动中，封建国家始终处于主导的地位，民间社会与政府共同参与社会救助活动。但是，中国封建社会高度集权的专制主义政治制度，以及自给自足的小农经济模式，决定了封建国家在社会救助活动中无可替代的重要作用。封建政府所具有的政治、经济以及社会资源、行政组织、社会舆论等方面的优势，民间社会无法比拟，而这正是救灾与济贫所不可缺少的物质条件和社会基础。 作为社会救助活动的主要内容，救济灾荒一直成为封建社会各级政府的重要职能。中国历史上规模较大的救灾活动一般都是由中央或地方政府组织进行的。北魏延昌二年（513年）春，河南郡大灾，饥民饿死者数万人，政府即动拨国库储备，“以绢十五万匹，赈恤河南郡饥民”①。宋朝元祐八年（1093年）十二月，政府“出钱粟十万”，赈济本年因灾四出流亡的难民。②元朝世祖至元五年（1268年），“益都路饥，以米三十一万八千石赈之”③。由于中国幅员辽阔，发生灾害的地区往往不止一处，因此，封建政府经常在同一时期的不同地区，同时组织进行救灾活动。 对灾民的救助，最重要的是及时提供维持其生存所必需的粮食。对此，封建政府往往通过行政手段，协调全国粮食供应，将农业丰收地区的粮食运往灾区，将余粮地之粮调往缺粮区，实现以丰补歉，以余补缺的目的。东汉安帝永初七年（113年）九月，南阳、九江一带灾，令“调零陵、桂阳、丹阳、豫章、会稽租米，赈给南阳、广陵、下邳、彭城、山阳、庐江、九江饥民”④。唐玄宗开元十五年（727年）秋，河北荒歉，民乏食，遂命“转江淮之南租米百万石，以赈给之”⑤。宋朝宁宗嘉定二年（1209年）六月，临安粮价高昂，“命江西、福建、二广丰稔诸州，籴运以给临安”⑥。 “移民就粟”也是中国古代的一项救荒举措。中央政府以行政手段，有计划大规模地将灾区贫民输导向邻近的无灾地区或粮食丰收区安置留养，以解决人畜的口粮需求。汉武帝时，“山东被水灾，民多饥乏，于是天子遣使虚郡国仓廪以赈贫。犹不足，又募豪富人相假贷。尚不能相救，乃徙贫民于关以西，及充朔方以南新秦中七十余万口，衣食皆仰给于县官”⑦。北魏宣武帝延昌元年（512年），河北灾，民多乏食，四月戊辰“诏河北民就谷燕、恒二州。辛未，诏饥民就谷六镇”⑧。唐高宗咸亨元年（670年），全国四十余州遭逢旱、霜及虫灾，饥荒甚重，高宗遂下诏，“令任往诸州逐食”⑨。一般来讲，封建政府只在迫不得已之时，才使用移民就食的办法。出于维护统治的考虑，历来严格控制人口的迁徙，即便遇到灾荒、人畜乏食，也要尽量避免人口的大规模流动。在中国封建社会晚期，由政府组织并引导饥民到外地就食的情况已较少见到。 平抑粮价是政府最常用的救助手段。粮食价格直接关乎人们的生活境况，除遇到灾荒外，每年的青黄不接之际，也易导致粮价上涨。当粮食价格过高，贫民告贷，甚者难以为生时，政府往往发官仓储备之米，减价在市场出售，平抑粮价，实施救助。唐玄宗天宝十三年（754年）秋，“霖雨积六十余日，京城垣屋颓坏殆尽，物价暴贵，人多乏食，令出太仓米一百万石，开十场贱粜，以济贫民”⑩。宋朝仁宗庆历元年（1041年）十一月，以京师谷价踊贵，“发廪粟，减价以济京城民”(11)。 在长期的救灾实践中，历代封建政府逐渐形成一套行之有效的救荒救灾制度及措施。从灾害信息的传报、灾情的勘察、受灾程度的确定，到赈济的程序、施赈的时期、赈济的标准和数量等等，都有明确的规定。如明朝洪武二十六年（1393年）定：“凡各处田禾，遇有水旱灾伤，所在官司踏勘明白，具实奏闻，仍申合于上司，转达户部立案具奏。差官前往灾所，复踏是实，将被灾人户姓名、田地顷亩、该征税粮数目，造册缴报本部立案，开写灾伤缘由，具奏。”(12)明确规定了灾害奏报及踏勘各项事宜。
