2007年5月30日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作。会议决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各地政府决定。会议明确了国有资本经营预算的内容，确定了国有资本经营预算与政府公共预算的关系，建立了国有资本经营预算的编制体系，为国有资本经营预算编制工作提供了框架性意见。为了落实国务院常务会议精神，推动国有资本经营预算的实施，经国务院国有资产监督管理委员会第49次主任办公会议审议通过，《中央企业财务预算管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)自2007年6月25日起施行。热议已久的国有资本经营预算进入实施阶段。 众所周知，推行财务预算管理是国有大型企业实施科学管理的通行做法，目前中央企业中已有部分企业建立了较为完善的财务预算管理甚至是全面预算管理体系，但存在的问题也较多，部分企业的财务预算仍局限于财务收支计划，一些企业财务预算管理意识淡薄，一些企业甚至缺乏科学合理的财务预算编制方法。这样也就难以有效发挥财务预算引导、控制和监督的作用。要真正落实国有资本经营预算制度，关键在于建立国有资本经营预算的编制体系。从预算的基本程序来看，预算目标确定是预算编制的起点和依据。那么，在实践中应如何确立国有资本经营预算目标，并将其在企业所属各级预算执行单位中进行逐层分解，从而明确各预算执行单位的预算指标和预算标准? 一、基于价值创造的国有企业预算目标的分解 对以国资委为代表的出资人来讲，推行国有资本经营预算是加强国有资产监管、控制国有企业经营活动的一项重要举措；而对国有企业管理者而言，落实国有资本经营预算是控制经营风险、增强核心竞争力、确保国有资本保值增值的一项有效工具。可见，预算最基本的功能在于“控制”。 预算控制必须按控制者的意图进行，这个控制意图从总体上说是组织目标或预算目标。预算目标的确立要以战略计划为前提。战略计划实际上就是过去许多国有企业所制定的经营计划或者叫经营大纲。战略计划从内容上看应该是对影响战略实现的关键成功因素的进一步细化和落实，因此是与整个企业的战略目标和战略规划紧密结合在一起的。这些关键成功因素就构成了公司经营活动的控制目标。 那么，如何确定国有企业的预算目标?笔者认为，这与国有企业的类型相关。国有企业按照国有资本投资比重的不同，可以区分为国有全资企业、国有控股企业和国有参股企业三种类型，我们关注的重点应是国有控股企业和国有全资企业。从国有企业的性质出发，国资委将其具有控制力的国有企业从总体上进一步划分为竞争性、垄断性和公益性企业三种类型。对这三种类型的国有企业，应该实行分类监管。由于国资委对于这三种类型的管理侧重点和考核要求不同，也影响了其战略重点和经营思路，因此其预算目标确定也有所不同。由于公益性企业数量较少，而且比较特殊，即不以营利为目的，因此国有资本经营预算编制的重点是竞争性和垄断性国有企业。 笔者以竞争性的国有企业为例，说明预算目标的确定过程及其内容。按照企业的组织结构层次，预算目标可以分为预算总目标与各层级责任预算目标，在整个预算体系中，企业预算总目标居于统驭地位，它以企业战略目标为出发点，是企业战略规划的具体体现。同时预算总目标通常是根据企业外部的环境及企业内部的资源状况提出的。它一方面受到企业所面临的市场竞争的约束，另一方面受到企业目前所具备的资源能力的约束。从功能作用来看，企业预算总目标作为企业与外部环境连接的结果，不仅明确了预算期间企业发展的目标方向与必须要达到的竞争水平，规范着企业内部各项资源配置规划的整体结构，而且为责任预算目标的合理确定和行为规划确立了必须遵循的基准。企业各层级责任预算目标既是企业预算总目标的细化，也是企业预算总目标实现的基础，并对各层级责任单位与责任人发挥着直接的激励约束功能。 可见，即使是竞争性的国有企业，其预算目标的确定也并不存在着一种适用于任何企业的通用模式，只能是依据企业的环境进行权变设计。笔者认为，对于大多数的竞争性企业而言，应该以追求股东价值最大化、实现企业可持续发展为发展战略。那么要实现这一战略，有哪些关键成功要素?《暂行办法》对此做出了具体的解释。《暂行办法》第十六条指出应加强对外投资、收购兼并等投资业务的风险评估和预算控制；加强非主业投资和无效投资的清理，严格控制非主业投资预算；财务状况不良的企业应当严格控制投资规模。第十七条指出企业编制财务预算应当加强应收应付款项的预算控制，增强现金保障和偿债能力，提高资金使用效率。第十八条指出企业编制财务预算应当规范制定成本费用开支标准，严格控制成本费用开支范围和规模，加强投入产出水平的预算控制。第十九条指出企业编制财务预算应当注重防范财务风险，严格控制担保、抵押和金融负债等规模。 以上条款实际上传递了一种价值创造思路，那就是一个国有企业要创造股东价值，实现国有资本保值增值，关键在于实现利润最大化和规避风险。要实现利润最大化，一方面要不断增加收入，另一方面要尽量降低成本费用，同时还需要追加投资和优化投资；要规避风险，显然需要关注营运资本的质量、管理水平的改善和财务风险的控制。 在驱动因素和经营策略都已明确的前提下，可以选择并确定主要的关键业绩指标(KPI)，这些关键业绩指标包含财务方面和非财务方面的，财务方面的KPI就成为预算指标；同时还需要根据战略目标和市场预测，参考历史标准和行业标准，确定这些预算指标的预测水平，即制定预算标准。有了预算指标和预算标准，企业以及《暂行办法》中所提到的企业各级预算执行单位就可以开始编制与其职责对应的各种类型的预算(如图1所示)。
