对弱势群体进行教育支持，是新中国成立以后十分关注的工作。如为了增加工农的受教育机会，实行教育“向工农开门”的方针；并颁布了新学制，把这一方针落到实处，通过全日制学校、工农速成学校和业余学校等各种教育途径，吸收了数以万计的工农群众参加学习，甚至在正规教育中还规定了工农的比例。自1978年以来，我国虽然倡导“效率优先”的发展战略，但对弱势群体的关注并没有停止，一些重大改革政策方案都会涉及对弱势群体的关注，每年还会颁布数量不少的相关政策、法规。 但从改革与发展的结果看，弱势群体的受教育机会远不能让人满意。这是为什么？政策的制订、传达和执行过程中有哪些权责关系和利益冲突？它们是如何影响政策的实施效果的？本文侧重于对已有政策文本的解读和政策的实施情况调查，通过文本分析和访谈法，以关于城市流动儿童的教育政策为例，来探讨政策背后的权力、公平等问题。 一、问题的背景 20世纪90年代以后，我国流动人口在规模不断增大的同时，结构上发生了一个重要变化即流动人口的“家庭化”趋势，越来越多的农民不再是“单身外出”而是“举家迁徙”。这样，第二代移民——农民工子女也随其父母，大量流入城市。农民工子女随父母进入城市后，立即遭遇了“读书难”问题。 1.户籍制度使流动儿童成为城市边缘人。农民从农村走进城市，从农民变为农民工，但却未成为市民，户籍制度对农民的身份、就业、教育、生活水平等方面起到限制作用，“城市边缘人”成了他们最好的写照。而对其子女最大的影响则是不能顺利进入城市学校，与城市孩子享受同样的教育。 2.城市边缘人的身份，使城市流动儿童遭遇教育管理体制的真空。20世纪80年代以后，我国义务教育就实行“地方负责，分级管理”的体制，基层地方政府是筹措义务教育经费的主要责任者；农村孩子的义务教育经费由其所在的县、乡负担；进入城市以后，由于户口并未迁入城市，所以也无法享受由流入地政府财政负担的教育经费，因而无法顺利进入流入地城市公立小学就读，遭遇了教育财政管理体制的真空。就流入地城市内部教育管理体制来说，在城市流动儿童管理方面也有许多真空，如由于城市公办学校不能有效接纳流动儿童，因而出现了大量条件简陋、甚至不具备基本办学条件的民办民工子弟学校，但政府却面临着管与不管的两难境地。如江苏省2005年共有民办民工子弟学校261所，其中经过教育部门正式审批的只有87所，还有14所已上报并在教育部门备案，未经审批的有160所（江苏省关心下一代工作委员会，2005）。 3.城市流动儿童教育状况堪忧。由于以上原因，城市流动儿童的教育状况堪忧，主要表现在两个方面。一是总体在学率偏低，辍学率偏高。2003年11月5日，全国妇联在北京举行新闻发布会，公布了对9城市6677户流动儿童家庭的调查。结果表明流动儿童受教育状况是：3－6岁儿童入托比例为61％；义务教育阶段流动儿童在学率为90％，失学率为9.4％（未上学者占6.9％，辍学者占2.5％）。随着年龄的增大，流动儿童中失学者的比例逐渐提高。从8岁到14岁，流动儿童未上学的比例由8％增至15.4％。中学辍学的现象更加突出，在15～18岁的流动少年中，仅有不到一半的人还在上学，辍学的占21.2％，小学毕业后未继续上学的占30.2％（杨东平，2004）。二是学校教学中存在诸多问题。特别是流动儿童学校办学条件差，老师流动状况严重，教学质量得不到保证。如据韩嘉玲对北京市流动儿童学校的调查，教学条件简陋，课程设置不规范，在所调查的69个班级中，发现近一半的班级在每学期都有中途更换教师的情况，比例高达47.8％。最高纪录的班级，甚至有一学期更换7名教师的情况（韩嘉玲，2004）。 二、国家及地方政策 面对城市流动儿童规模日益扩大及其教育问题日益严重的情况，国家制定了一系列相关政策： 1996年4月2日，国家教委基础教育司印发了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》，规定城镇流动人口中适龄儿童、少年就学，应以在流入地全日制中小学借读为主；没有条件进入全日制中小学的，可以入各种形式的教学班、组，接受非正规教育。 1998年3月国家教委、公安部发布《流动儿童少年就学暂行办法》，规定：“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。”“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。”“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可人民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。” 2003年9月17日，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（国办发［2003］78号），则对当前城市流动儿童的教育提出了一些重要意见：解决城市流动儿童教育的“两为主”原则，即“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主”；将进城务工就业农民子女义务教育纳入城市社会事业发展计划；建立进城务工就业农民子女接受义务教育的经费筹措保障机制；减轻进城务工就业农民子女教育费用负担；全日制公办学校要平等对待流动儿童，关心他们的成长；加强民办流动儿童学校的扶持和管理。
