1 引言 自20世纪70年代以来，发达国家的城市和区域经历了剧烈的转型。在这一转型过程中，城市合作开始出现，并在全球化时代作为一种全新的区域管治形式，以应对和解决城市企业主义的新自由主义战略和区域竞争造成的各种问题[1]。伙伴关系、网络和其他管治模式也因此在西方的城市间形成。当传统行政命令下的协调和通过市场交换的协调在无力解决新问题时，这些新的管治模式被视作地方政府操控的新工具[2]。 随着全球化、市场化和权利下放进程的不断深入，中国城市和区域从20世纪70年代以来也经历了类似的重建。近年来，城市合作以及其他城市和区域管治模式在我国珠三角、长三角等经济发达地区不断涌现。与中国城市化[3,4]、微观层面的城市管治[5]、行政区划调整[6,7]和城市住房[8] 等研究相比，对我国城市合作的认识还有待进一步加强。本研究的目的是在伙伴关系的理论视角下，探讨长三角二种不同类型和机理的城市合作。本文研究的核心问题是：为什么一些城市合作的尝试取得了成功？而一些合作则不得不面对失败？长三角三个典型的城市合作案例—苏锡常都市圈规划、长江三角洲城市经济协调会（以下简称城市经济协调会）和江阴经济开发区靖江园区（以下简称江阴靖江园区）—被选择进行比较研究。 本研究中采用了伙伴关系的理论框架，该理论在管治研究中是一个具有普遍影响的方法。“伙伴关系可以被界定为公共部门和私营部门间的一种组织或机构联盟[9]”。伙伴关系的视角经常在城市更新和城市发展中出现，在城市内的尺度层面，一些学者认为“伙伴关系”、“联盟”和“城市政体”是可以互换的概念[9,10]。在城市尺度上，就城市增长机器[11] 和城市政体[12,13] 而言，学术界对伙伴关系已经有了深入的研究。 在城市间或全球尺度上，伙伴关系由于其宽泛的含义，也具有一定的适用性。例如，Elander[14]和Mbodj[15] 指出一些伙伴关系的安排—人居二和非洲市镇协会—是城市合作的形式。在分析英国城市政治时，Bailey等指出城市合作是一种战略的伙伴关系[10]。因此，伙伴关系的理论方法可以拓展和应用于区域尺度，特别是城市合作。但是，到目前为止，由于研究城市合作理论方法的薄弱，对该问题的研究缺乏坚实的理论支撑。 新近Heeg等的研究是对城市合作研究的一个重要贡献[1]。他们将大都市合作视作城市网络，应当指出伙伴关系也是网络的一种类型[15]。通过对欧洲各种城市合作努力的研究，他们指出城市合作的三个焦点—在政府规则调控下政府主导的合作、市场规则下私营部门主导的合作和界于以上两类合作之间的城市合作。需要指出的是，此处私营部门主导的合作指企业间的合作，例如公司联盟。因为本研究关注的合作是与政府有关的城市合作，所以这种合作在本研究中不属于城市合作范畴。进一步，他们指出了三种合作的疆界类型，即疆界非整合的网络、疆界整合的网络和同一区域中的多个城市合作。此外，根据Heeg等的研究，在欧盟国家共有3种专题合作，包括信息交流、共同职责和市场专业化领域的合作。以上研究为城市合作研究提供了许多参考。然而，合作形成的过程和伙伴关系中的参与者在研究中被忽视，这是理解伙伴关系建立的重要方面[10]。除此方法论上的问题，上文提及的研究问题，为什么一些合作的努力取得了成功，而另一些合作却遭遇挫折？这个问题需要进一步深入研究。为了回答这一问题，我们需要探讨下列问题：各种城市合作是如何发起的？在哪些领域城市可以开展有效的合作？哪些因素影响伙伴（成员城市）和参与者（政策制定者和参与者）的选择？……为求解这些问题，需要关注伙伴关系形成的过程和参与者在其中的互动。此外，Heeg等的研究发现是基于欧洲的城市合作经验。是否这些发现对其他国家和地区也同样适用？例如，Heeg等关于“潜在的冲突必须在合作的早期加以解决”的判断，是否也适用于中国。因此，我们基于长三角的城市合作经验，进行比较研究，以验证Heeg等的研究发现。在我国区域一体化研究中，一些学者作了出色的工作，如从市场导向的区域一体化到基于制度的一体化[16] 和一体化的动力机制[17,18]。本文对城市合作的研究也将进一步加深对区域一体化的认识。研究将关注伙伴关系的两个维度：伙伴关系形成的过程和利益相关者的互动。 2 研究区域与城市合作模式 长江三角洲地区由上海、江苏和浙江两省一市构成，共109600km[2]。长江三角洲由16个地级市／直辖市组成，包括江苏的南通、泰州、扬州、南京、镇江、苏州、无锡和常州，浙江的杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山和台州，和直辖市上海。区域内共有57个县或县级市，1349个镇和189个乡，是我国城镇最为密集和经济最为发达的地区之一。随着全球化进程的加快和城市竞争加剧，长三角城市也纷纷意识到在激烈竞争的世界经济中，必须通过城市合作来增强整体竞争力。城市／区域合作在长三角不断涌现，科层的伙伴关系（行政管理／等级式的伙伴关系）、自发的伙伴关系和混合式的伙伴关系三种不同机制的城市合作已经在长三角出现（文中伙伴关系和城市合作是可以相互通用的概念）。在本研究中，科层的伙伴关系指上级政府通过自上而下的方式发起的合作。许多都市圈规划和协调性规划属于此类伙伴关系，例如苏锡常都市圈规划和徐州都市圈规划。相对而言，各种基于相互利益而自发形成的城市论坛在本研究中被称之为自发的伙伴关系，城市经济协调会和长三角两省一市高层论坛等城市论坛是这种城市合作的典型案例。混合式的伙伴关系介于以上两种城市合作之间，以江阴靖江园区和沪浙间的口岸合作等案例为代表。这种混合式合作是由地方政府发起，上级政府积极参与为特征的。当然，混合式伙伴关系也可能由上级政府发起，地方政府积极参与[19]，但笔者在长三角地区未发现这样的城市合作。在此值得指出的是，许多联合发展也经常是城市间的跨界发展。 本研究选择苏锡常都市圈规划、城市经济协调会和江阴靖江园区三个案例对以上三种类型城市合作进行实证研究。这三个案例均具有代表性—苏锡常都市圈规划被建设部确定为都市圈规划的样板，许多城市的都市圈规划都采用苏锡常都市圈规划编制和实施的方法；许多城市论坛的运作都与城市经济协调会相似；江阴靖江园区也成为城市合作和跨界发展的示范区。 2.1 科层的城市合作：苏锡常都市圈规划 1978年改革开放以来，长三角的核心地区—苏锡常地区经历了快速的发展。与此同时，区域中的城市对资金、产业、基础设施的竞争也越演越烈[20]。为了缓解和消除日益加剧的城市竞争，江苏省政府制订了《苏锡常都市圈规划》，尝试通过规划的政策手段促进苏锡常三市的合作和协调。在发起机制上，苏锡常都市圈规划类似于柏林—勃兰登堡联合发展项目和柏林都市圈联合发展规划，由上级政府发起，是一种科层式的合作（或Arndt等所称的垂直的政策协作）[19]。但是，通过几年来的实施，苏锡常都市圈规划效果并不理想。为什么规划不能达到预期的目标？为了求解这一问题，我们有必要追踪规划制订和实施过程的轨迹，以及各层面政府在其中的作为。
