一、引言 两宋三百年间的政治制度改革和政局的演进，可以大致归纳为对于两种“内”、“外”关系的认识变化。一是宋王朝与周边少数民族政权的关系，一是京畿与周边地区的关系。对于前者的看法，在北宋真宗朝基本确定：“内忧”重于”外患”。由此导致军事上转入防御，政务重点更加集中于内治。即使是在战云密布的南宋一个半世纪里，转守为攻也并未成为主流的意见。至于后者，其实质是如何看待中央与地方的关系。在北宋，“守内虚外”是朝廷一以贯之的思路，如集重兵于京畿，如调整政区层级以及在路一级建立多个平行机构等，这些政区和地方行政制度的改革，其目的皆在于进一步加强中央集权。① 北宋朝臣往往用“身之使臂，臂之使指”的说法，强调中央与地方之间明确的指挥与服从关系，鼓吹中央集权。然则到了南宋，北宋朝臣的上述主张却很少见诸庙论。关于中央集权的看法，南宋较之北宋显然发生了若干变化。 不过，即便理清了“内”、“外”或是身—臂—指的议论在北、南宋之间的变化，也只是了解宋人政治地理观念在不同时期的表达。至于这些观念在多大程度上得到贯彻，以及如何贯彻，仍是难以把握。身—臂—指的比拟，只是一个空泛的理想模式。同样，“内”、“外”的对立也颇显粗疏，不过，这一类的比拟却触发了笔者的灵感，去揭示曲折隐微的政治地理结构，以及各种结构之间的转化。这是因为，恰恰是通过区域差异的存在与变化，而非大一统格局下的井然有序，才足以显示国家政治、军事形势的转变与政治地理格局的关系，才应当是国家尺度的政治地理研究最为关注的现象。 一般而言，导致地区之间政治地位与功能差异的主要因素，不外乎以下几条：区位、自然环境、交通条件，以及受上述因素影响、长期积累而产生的经济发展和文化特点之差别。其中区位又主要表现为与边境、首都的距离。这些因素使各个区域对国家的贡献大小和贡献方式产生了显著区别，故而中央政府对各区域的要求也不会完全相同。而这些不同的要求，最终只能通过中央控制地方的主要手段——行政制度来得到反应。因此，地方行政组织的建制、职能在地域之间的差别，是适应上述自然与人文环境的多样性的结果，而另一方面，它又是区域之间分工、地位差异以及它们组合成国家的方式——即整个国家的政治地理结构——的最主要的表现手段。 研究国家尺度的政治地理结构，自然不宜以过小的地理单元为分析单位。如果全境被划为十几个、二十个或者更多的综合政治区，区域之间的差异缩小，则整个疆域内的宏观政治格局及其变化，反而会被掩盖，虽见其斑而不得窥全豹矣。而宋代行政区划和地方行政制度，恰恰于大尺度的区域之间，存在最为明显的地域差异，两宋之间的制度变革，也以大尺度区域的行政组织的建制与职能为主要对象。因此，笔者有可能将宋代全境划分为几个综合政治区域，每区由一或数个高层政区（“路”）构成，由此入手，探讨宋代的政治地理结构，并进行两宋之间的比较研究。 需要说明的是，个别路所实行的行政制度，可能体现了相邻两大区域的共性，这反映了该路自然与人文环境各个因素的综合状况，也是处于两大区域之间的渐变地带，将它划入其中一个区域，并不是截然的、不容置辩的，而只是像研究其他单一因子的地域差异一样，不得不将地域上的连续分布转化为尽量合理的分区图。 二、北宋的综合政治区 衡量一个地区在整个国家中的地位，首先需要明确它对国家所作贡献的大小和贡献的方式，其中财政上的贡献，可能是最引人注目的一面。具体而言，就是这个地区在财政上是长期保持盈余，还是收不抵支。包伟民先生曾对宋代地方赋税征收制度以及赋税额的区域间不平衡问题，进行了多个角度的探讨。② 汪圣铎先生也在其著作中，提供了数份宋代诸路上供的数据。③ 但是，由于各路地方政府之建制不同，驻兵数量之差别更是以十倍计，开支情况大有差别。另一方面，宋代的财政政策，存在某种程度的收支分离现象，尤其是开销最大的禁军的供赡难以计算，故而很难考量某个区域收支是否平衡。因此，研究各区域在中央财政中所处的不同地位，仅有收入数、上供数是不够的，即便某路历年上供数额很高，然朝廷下拨的经费可能更多，该路还是长期保持收不抵支的财政状况，无法准确判断它对国家的贡献。我们需要掌握所有路分收入和支出的准确数额，或者路际财政转移支付的细目，才可能准确掌握各地区总体的财政状况。但今天已不可能找到某一年份所有路分的收入、支出及上供的全面数据，故而无从知道各路对全国财政所作贡献的大小。在这种背景下，北宋政区和行政制度的一些创设所提供的线索，即便只给出一个粗略的地域划分，也是弥足珍贵的。 在北宋，江、淮、荆、浙发运司的设置，使我们可以划定第一个大区域。 发运司长官为发运使或副使。发运使的名目始见于北宋建隆二年（961）， ④其后近八十年间，置、罢不常，其职能也逐渐发生变化，至景祐五年（1038），名目最终固定为“淮南江浙荆湖制置发运使”。⑤ 据《宋史·职官志》记载，其职能为“掌经度山泽财货之源，漕淮、浙、江、湖六路储廪以输中都，而兼制茶盐、泉宝之政，及专举刺官吏之事。”其中“漕淮、浙、江、湖六路储廪以输中都”是它所有职能的核心。具体而言，就是敦促和指挥淮南、江南东、江南西、两浙、荆湖南、荆湖北这六个路（熙宁五年，即1072年以后，淮南分为东、西两路，发运司即辖有七个路），将各自的上供财赋转运至淮南真、楚、泗州入仓，然后输至京师。发运使或副使共两员，分别在真州和泗州设置机构，长期驻守，使他们首先具备中央驻地方的代办机构的身份。再者，“专举刺官吏之事”则给予他们监督权，从而变相地授予其干涉辖区内行政事务的权力，以便于为漕输之任务而向地方施压。因此，其财政职能衍生了地方行政方面的职能，并使发运司进一步具备了地方行政机构的某些特色，成为“准行政”组织，其辖区则成为包括六路（或七路）的财政型的“跨高层准政区”。
