战前的日本文官官僚同战后的日本公务员有许多共同之处，也有许多不同之处。在以往的学术研究中，一些学者比较认同战前的日本文官官僚同战后日本的公务员都比较廉政和富有效率。同时，战前的日本文官官僚同战后日本的公务员一样从制度上恪守政治中立，不与内阁相进退。也许正是因为这一点，使得学者们在对战前日本政局进行分析和研究时，日本文官官僚往往被忽略，没能纳入学者们的研究视野①，这样，战前日本文官官僚的研究仅仅局限于从行政学理论的比较研究之中。但是，从近十几年，学者们对战前曾历任日本文官的日记、个人资料以及相关的文书档案的发掘和调查中发现，战前日本文官官僚有许多不同于战后公务员之处。其中，战前日本文官官僚不仅来源复杂，而且，在战前的日本政局中发挥了其他诸种政治势力无法取代的政治作用。 本文基于上述研究的成果，试图从明治初中期政局中分析日本文官官僚制度成立的过程，并以此对文官官僚制度在形成初始阶段的特点进行探讨。 明治政府自成立之日起至1885年12月内阁制度成立止，一直沿袭了太政官制度。太政官制分为两个时期。1868年6月11日，明治政府改革官制，设立了议政官、行政官、神祇官、会计官、军务官、外国官、民部官和刑法官。其中，议政官下设上局和下局，和刑法官分别负责立法和司法事务。1869年7月9日，明治政府重新调整了太政官制，在太政官下设立了正院、左院和右院②。正院由太政大臣、纳言和参议组成，下设神祇省、民部省、大藏省、兵部省、外务省、宫内省、刑部省、弹正台、工部省、农商务省、文部省、开拓使和集议院；左院由议长、议员组成，负责法律的制定、修改，相当于此前的议政官，行使着立法功能；右院由各省的长官和次官构成，是各省的事务联系和协商机构。太政官制度的设立，从制度框架上初步完成了近代日本官僚的立法、行政和司法职能的分离和官僚的职业分工。但是，太政官制是在明治初期所特有的政治环境下形成的，并不是一个稳定和成熟的政府体制。 统计资料表明，截至1885年12月日本内阁制度成立止，明治政府共启用议政官、行政官、神祇官、会计官、军务官、外国官、刑法官等官长和副官长计有317人次，实际启用人数为129人。按照官员的出身地域统计，岛根、宫崎、爱知、岐阜、新瀉、冈山、广岛、和歌山县等地出身的官长或副官长分别为2人，鸟取、德岛、静冈等县分别为3人，高知、佐贺等县分别为8人，其中，山口县、京都、鹿儿岛县居数前三位，分别为29人、25人和19人；而按着官员此前曾担任的职位统计结果显示，曾担任公卿的官长和副官长为16位、曾任幕府高级幕僚或藩主的为19位、皇族出身的为7位、中下级武士出身的为71位，另有16位不详③。其中，中下级武士出身的大多数为山口县和鹿儿岛县即原长洲和萨摩两藩，人数为48人，按比例为总人数的37.2％。上述统计结果表明，山口县和鹿儿岛县出身的中下级武士占据中央政府的许多职位。不仅如此，如我们所熟知的山口县下级武士出身的伊藤博文、同县出身的山县有朋和木户孝允以及鹿儿岛县出身的大久保利通等人均曾身居要职，参与了明治初期的重要政策的决策。其中，伊藤博文和山县有朋分别参与了明治宪法、日本内阁制度、日本军制以及日本文官制度的起草和决策。这样，山口县和鹿儿岛县出身的中下级武士不仅在中央政府占据相对的多数，而且，两县出身的武士们还左右着中央政府和日本政局。 在当时，日本尚没有政党、议会、产业工会等政治性社会团体，中央的行政府独享着国家权力资源。而占据中央政府的原萨长两藩的官僚实际上就成为日本政治决策的核心。在这种形势下，没能因维新政府的成立而分享权力资源的其他原武士和阶层，如板垣退助、副岛种臣等人便退出政坛转入日本社会，举起反对藩阀政治的旗帜，酝酿日本社会的“开设国会运动”，以期通过国会和政党寻求国家权力和利益的再分配。需要提及的是由板垣等人所推动的这场被后来的史学家称之为“自由民权运动”，其运动的宗旨就是主张“人民尽皆平等”，批判萨长的“藩阀专制”；主张建立由“士族和豪农豪商”组成的“民选议院”。而板垣本人在1875年再度入阁出任参议一职后，便退出了主张自由民权运动的组织“爱国社”。 另一方面，明治中央政府所任用的各部门首长以及下级部属大多接受汉学和儒学教育，鲜有留学欧洲经历，为“脱亚入欧”和“文明开化”，明治政府不惜花费重金，大批派遣官员远渡重洋，赴欧洲考察和选购洋书，翻译西洋的文明和文化。这些除了是出于对摄取西洋近代文明，以适应近代行国家管理的需要外，其本身也包含有对下级武士出身的官员本身的素质过于不自信的因素。 其次，在“废藩置县”的过程中，明治政府大多以原藩主为新置县的最高行政首长，即使是后来明治政府采取了原藩主调任参议、参与等中央要职或调入他县任职的措施，但新置的县厅中的官员基本上是原幕府时期的藩臣，因此，从中央政府与地方政府的官僚任用上，尤其是明治政府在试图通过系列的革新措施来建立近代中央集权制模式的官僚体系上，也不得不使明治政府在对地方政府官僚的选用和任用资格进行统一的规范和法规化。 此外，明治政府在颁行日本明治宪法前，建立日本官僚制度也是明治政府不可能回避的一个法规作业。 1875年4月14日，明治天皇发布了逐渐建立立宪政体的诏书。该诏书虽然没有明确规定未来日本宪政的模式和宪政实施的具体日期，但是在一定程度上吸收了民权运动主张的天皇诏书，无疑给日本的民权运动打了一针兴奋剂。于是，热心日本宪政的民权运动者们或以民权运动组织形式或以个人名义纷纷草拟宪法（又称“私拟宪法”）。这些“私拟宪法”包括“嘤鸣社”于1879年草拟的嘤鸣社87条宪法草案、同年“共存同众”起草的83条“私拟宪法意见”、1880年“筑前共爱会”拟定的长达134条的“大日本国宪法大略预见书”、植木枝盛于1881年草拟的“东洋大日本国国宪按”等12个宪法草案④。这些草案中大多以欧美宪法为蓝本，或主张君主立宪制式的钦定宪法，或主张共和政体式的民议宪法。固然，民间草拟的各类宪法着实令明治政府当局大伤脑筋，但对于明治政府当局来说，无论是未来日本采取何种类型的宪法，最不能回避的就是，“民党”既然能够突破政府结社的种种禁令而“顽强”地生存和活动，那么，在未来“民主的”宪政体制下的“民党”所发挥的“政府破坏力”就不能低估，须从法规上的环境中加以规范。关于这一点，曾经遍历大半个欧洲的伊藤博文和山县有朋等人从专制的普鲁士和立宪的英国的宪政经验中不约而同地总结出了驾驭“民党”的秘诀，那就是要在未来日本的宪政体制中建立一个职业的文官官僚集团，以稳定将被“民党”攻击的政府的政策决策核心。当然，山县和伊藤在驾驭“民党”的做法上颇为不同。被誉为日本陆军常备军的创建者之一的山县在辞去日本军界职务后，插手内务省和地方事务，在内务省内外逐渐建立起了颇具规模的山县系的官僚集团。而伊藤则于1882年3月，通过亲信福地源一郎成立了“立宪帝政党”，提出主权在君和钦定宪法等主张，试图通过成立自己的“御用政党”在未来的议院中与“民党”抗衡。不过，近代日本的第一文官制度法案还是通过伊藤本人的手确立起来的。
