济贫院是为穷人提供工作和弱者提供生计的机构，它起源于济贫法。① 1601年济贫法将救济穷人的责任分配给各教区，后来教区建立济贫院。1834年《济贫法修正案》使院内救济成为整个英国济贫法的标准制度，也成为新济贫法体系的核心。在新济贫法下，对有劳动能力者的户外救济遭到禁止，所有想得到救济的人必须生活在济贫院里。济贫院遵守“劣等处置”和“济贫院检验”两大原则，目的是使穷人更倾向于在院外自立生活。它试图成为救济穷人的唯一方式，但未能成功。19世纪末期，济贫院内的条件得到了改善。20世纪上半叶，社会福利政策和社会保障制度逐步取代了济贫院制度。 近年来，对西方国家社会保障制度发展与演变的研究逐渐受到我国学术界的重视，并取得了一定的成果。对于英国济贫院制度的研究，目前国内尚无专门的成果。在英国学者中，涉及19世纪的通史性著作中几乎都对济贫院进行了描述，关于济贫院问题也有一些专著和大量论文问世。另外还有一些关于济贫院的文学性著作，如狄更斯的《雾都孤儿》、约翰·阿尔丁的剧本《济贫院蠢驴》(The Workhouse Donkey)。本文拟对济贫院的起源发展、济贫院内的生活和管理进行简要介绍，并试对济贫院进行评价。 济贫院的起源与发展 济贫院在英国历史上存在了较长时期，根据其发展的特点，大致经历了三个阶段。 (1)17世纪初期到1834年新济贫法颁布 这一时期，济贫院多倾向于救济穷人，而不是惩戒懒惰，统治者也仅把它作为一种权宜之计。但与院外救济相比，院内救济比重较小。 中世纪以来，英国教区济贫多实行给予居家的穷人现金、衣服、食物和燃料等院外救济形式。17世纪济贫院逐步发展。《牛津辞典》中第一次关于“济贫院”的记载可以回溯到1652年的埃克塞特：“改造房子，以作为城市穷人的济贫院和城市流民、目无法纪者的矫习所”。然而，济贫院之前已经存在。1631年，阿宾登的市长报告说：“我们在市镇建立了济贫院，让人们来工作”。② 英国的国家济贫常常追溯到伊丽莎白女王统治末期。1601年通过的《济贫法》规定，各教区依法负责照顾教区内的穷人，其资金来源于地方财产所有者交纳的济贫税(这一税收现在仍存在，成为“议会税”)。《济贫法》中仅简单提到济贫院，并建议为“没有劳动能力的穷人”建造房子③。1722年通过的《济贫院检验法》(Workhouse Test Act)，鼓励各教区在济贫院救济体格健壮的贫民，对于拒绝进入济贫院的贫民，可以不予救济。④ 同时，允许各教区通过合并济贫院来尽力降低费用。⑤ 之所以选择济贫院体制，是出于两个方面的动机：一是济贫院可以用来雇佣穷人。18世纪，试图通过雇佣穷人来盈利的做法很普遍，但都没有成功。二是出于财政方面的考虑。各教区希望通过一些令接受救济者不愉快的条件，阻止穷人接受救济。⑥ 当然，在1872年《吉尔伯特法》(Gilbert' s Act)颁布之前，英国议会并没有取消院外救济。《吉尔伯特法》简化和规范化了教区建立和运营济贫院的程序，教区可以独立建立济贫院，或者教区联合起来建立济贫院，这被称为吉尔伯特联盟(Gilbert Union)。在该方案下，有劳动能力的成年人不允许进入济贫院，但可以由他们所在的教区供养，直到找到工作。这一时期的济贫院规模都不大。1776年第一个官方报告列列出了2000个济贫院，每个济贫院平均在20到50之间。1802-1803年报告显示，14611个教区有3765个济贫院，每个济贫院平均有22人，其中有12个济贫院各的1人。⑦ 到18世纪末期，大约五分之一的贫民的永久性救济在济贫院。但是，济贫院的准确数目却很难确定，这主要是由于一些地方巡视员不愿意把一些非常小且不正规的、仅居住了几个贫民的建筑称为济贫院。⑧ 总的来说，在1820年之前的半个世纪里，济贫院体制无论是在雇佣贫民还是威慑贫民方面，都是一种权宜之计。⑨ (2)1834-19世纪60、70年代 工业革命后，英国开始大规模使用机器，家庭手工业趋于没落，造成了大量无业流民，群众骚动不断发生，穷人甚至抢劫商店、夺取面包等食物。工业革命期间，济贫法还与英国人口的快速增长相联系。1760年，英格兰和威尔士总人口为6，664，989，1801年增长到9，168，000；1831年则飞速增长到13，897，187。⑩ 贫困化加剧使得政府用于贫民救济的财政支出数额增加。1802-1803年，英格兰和威尔士的济贫税年均为530万镑，1813年增长到860万镑，1817-1818年达到前所未有的930万镑。经过19世纪20年代短暂，1831-1832年又达到第二个高峰(860万镑)。从1802-1803年到1832-3年，济贫税增长了62％。而同期土地的租金收入却没有同样的增加，1800-1830年只增加了25％，即从2800万镑增长到3500万镑。(11) 显然，旧的济贫法已经无法适应形式的需要。 随着工业革命的发展，人们的价值观念也发生了变化，而边沁的功利主义马尔萨斯的人口论为中产阶级的社会改革提供了理论基础。边沁宣称任何社会组织、法律都必须按其对社会是否有用，是否合乎“最大多数人的最大幸福”来衡量；贫困不仅是对个人安全的威胁，也是对社会的威胁，因此政府必须根据人们避苦求乐的天性通过立法来干预贫困问题。但他也主张，无论产生社会贫困的原因是什么，都不应使得到救济的人的境遇超过靠劳动为生的人。(12) 马尔萨斯的人口论认为，人口随着生活资料的增长而增长，而土地收益递减的出现，必然会导致人口的增长超过食物供给的增长。济贫法固然使一些极为贫困的人生活过好了一点，然而总的来看，靠救济为生的贫民却远未摆脱贫困，全体普通人民不得不忍受一整套令人讨厌的、给人带来不便而又暴虐的法律的折磨，这种法律与英国宪法的精神实质是背道而驰的。贫民靠救济生活而不是靠自立谋生，这就使“人口增加，而为此人口的粮食不增加”(13)，因此应当取消户外救济。
