[中图分类号]C09=52 [文献标识码]A [文章编号]0583-0214（2007）08-0049-07 开放基层政权、实行地方自治是清末社会各界的强烈呼声，也是清政府筹备立宪的重要举措。考察当时的舆论倾向以及自治活动的实施，可以发现侧重城市推行地方自治的明确轨迹。思想界更是依据西方国家的历史传统和现实经验，将城市自治视为实现政治民主化的根基所在，积极要求推进城市自治，改革城市政治。作为寻求社会政治改良的方案，城市自治思想还与20世纪中国近代城市化进程相伴随，成为城市近代化在政治诉求方面的主要内容，影响着城市的发展走向。尽管城市自治的实施效果与理想相去甚远，但客观上有助于近代城市的发展，成为推动近代城市发展的主观精神动力。 地方自治是资本主义国家的一种地方管理制度，是西欧封建社会城市自治传统在近代的发展和演变。鸦片战争前后，地方自治思想随着对西方议会制度的介绍传入中国。近年来，学界对晚清地方自治思想的研究相对比较充分，对清末城市自治运动也多有涉及①，但是对清末城市自治思想的形成、流变及其对20世纪较长时段内中国城市发展走向的影响尚缺乏梳理，本文拟在此宏观角度作些努力。 城市自治思想尽管形成于清末，然而对西方城市自治制度的介绍却开始于19世纪50～60年代，与西洋地方自治思想的输入几乎同步。从自强新政开始，相继走出国门、身历目睹域外城市文明的驻外使臣和留学生中已有人注意到国外独特的城市管理制度。1866年斌椿游历欧洲后，对英国的城市自治制度就有简略介绍：“英属各乡镇，皆公举一人司地方公事，如古治郡者然。”[1]（p118）曾纪泽到伦敦后，对英国的城市管理制度也有所留意，记有：“英之各城皆有城主，能赏罚城中之民……惟每城岁一易主。”[2]（p70）1876年，任驻英副使的刘锡鸿在《英轺私记》中对英国城市自治制度作了较为详尽的介绍，涉及城市自治机构的人事构成、选举办法、职责范围、经费来源、任期限制、就职仪式等内容，较为符合英国城市自治制度的实际。这也是驻外使臣详细介绍城市自治制度的文献。需要注意的是，刘锡鸿在对比英国的城市自治制度与中国古代的乡遂里正制时，还隐然表露出对英国城市自治制度欣赏、赞许的态度。[3]（p138～140） 郭嵩焘也记录有伦敦的城市自治制度。他注意到英国“在一千一百八十年后，设立伦敦买阿尔衙门，令民自选”的史实。[4]（p370）买阿尔（mayor）即市长。他经过实地考察认为：“推原其立国本末，所以持久而国势益张者，则在巴力门议政院有维持国是之义；设买阿尔治民，有顺从民愿之情。二者相持，是以君与民交相维系，迭盛迭衰，而立国千余年终以不敝，人才学问相承以起。此其立国之本也。”论者经常引用其中关于议政院的论述来说明郭嵩焘的西方议会民主观念，却忽视了他对于城市自治制度的重要论述。其实，郭嵩焘认为巴力门（parliament）和买阿尔同是英国立国之本，所以他在谈论英国政治制度时总是把二者并举。如他讲：“巴力门君民争政，互相残杀，百数年久而后定，买阿尔独相安无事，亦可知为君者之欲易逞而难戢，而小民之情难拂而易安也。”[4]（p373）以此说明提倡民权容易受到人民的支持，政权有稳固的基础。郭嵩焘对英国政治制度的剖析是深刻的，以城市自治为核心的地方自治制度正是资本主义国家基层民主政治的支柱，而议会则是建立在地方自治民主制度上的中央议决机关，二者在英国政治体制中相互维系，缺一不可。在郭嵩焘看来，巴力门和买阿尔相对比，城市自治制度比国家议院更具有稳定性，更能反映民意从而得到民众支持。 此后，张德彝、洪勋、宋育仁等也陆续记录有国外的城市自治制度。但除郭嵩焘对城市自治制度的认识达到一定深度外，绝大多数人士对城市自治在西方国家民主政治中的地位尚缺乏认识，只是偶尔流露出赞许的态度，还没有提及在国内仿行。值得注意的是，在近代中国寻求救亡图存出路的焦虑和期盼中，最早走向了世界、内心又萌动着对城市文明新知的知识分子，很自然地要将城市的发展进步与国家的政治制度相联系。这种着眼于国内现实需要考察域外城市的倾向，是近代知识分子城市观念的显著特点。[5] 这从他们走出国门之始对国外城市自治制度的大量介绍中体现出来。这种认知思路的发展，使得城市自治思想到清末大力倡行地方自治时，伴随着先进人士城市观念的深入及对西方政治制度认识的深化而日益凸现。 “清季以来，谈国是者，咸以地方自治为立国之基础。”[6]（p840～841）从戊戌时期开始倡行的地方自治思想，到20世纪初年达到高潮。在对地方自治的讨论中，以周官乡遂之制、汉代乡亭之制、朱子吕氏乡约遗规等旧制来附会近代地方自治制度的言论相当普遍。康有为即以各地兴办的团练、善堂、书院等地方事务来证明中国也有“纯乎地方自治”[7]。与这种将近代地方自治制度与中国传统乡官制度混同的认识不同，梁启超经过1903年到美洲新大陆的短暂游历，提出了对近代地方自治明显高人一筹的见解。 梁启超着重考察了美国的地方自治原则。美国独立以来，殖民地时期受英国政治制度影响而形成的以市镇为单位的地方自治传统向全国推广。19世纪末，随着美国城市化进程的发展，城市在社会经济中的地位和作用日渐重要，城市获得的自治权限也越来越大。[8]（p146）20世纪初时，城市不仅是美国社会经济发展的重心，而且是美国民主政治的集中体现。梁启超即从美国城市这一视窗敏锐地发现，城市自治制度是其民主政治的基础，从而第一次准确触及到西方民主制度乃至地方自治制度的实质。他得出的结论是：“故美国之共和政体，非成于其国，而成于组织一国之诸省；又非成于其省，而成于组织一省之诸市。必知此现象者，乃可以论美国之政治；必具此现象者，乃可以效美国之政治。”[9]（p160）在此，梁启超准确地阐述了城市自治与美国政治制度之间的关系，指出城市自治是美国民主制度的根基。 梁启超继而对美国的华人社会群体进行了考察，结果令他颇感失望，认为华人只“有族民资格而无市民资格”。他阐述说：“窃尝论之，西方阿利安人种之自治力，其发达固最早。即吾中国人之地方自治，宜亦不弱于彼。顾彼何以能组成一国家而我不能？则彼之所发达者市制之自治，而我所发达者族制之自治也。试游我国之乡镇，其自治规模，确有不可掩者。即如吾乡，不过区区二三千人耳，而其立法行政之机关，秩然不相混。他族亦称是。若此者，宜其为建国之第一基础也。乃一游都会之地，则其状态之凌乱，不可思议矣。凡此皆为族民不能为市民之明证也，吾游美洲而益信。”[9]（p144～145）梁启超注意到，缺乏市制自治传统、无市民资格的华人即便以个人资格在美国“最自由之大市”生活，“顾其所赍来，所建设者，仍舍家族制度外无他物；且其所以维持社会秩序之一部分者，仅赖此焉”。这一缺陷乃“数千年之遗传，植根深厚”，非朝夕之功所能改观，所以他提醒说：“为国民向导者，不可不于此三致意也。”[9]（p145）可见他对此的重视程度。梁启超到晚年仍坚持中西分属族制自治和市制自治的思想。在所著《中国文化史》的社会组织篇中，对比中西乡治和都市制度时，他又多次重申了“欧洲国家，积市而成；中国国家，积乡而成。故中国有乡自治而无市自治”的观点。[10]（p52）
