1916年6月6日，袁世凯称帝不成而败亡；7日，黎元洪继任大总统；29日，黎元洪任命段祺瑞为国务总理，组成新内阁；8月1日，被袁世凯解散的民初国会在北京复会。至此，因袁世凯称帝而一度紊乱的政治秩序得以重建，民国法统复归。不过，后袁世凯时期的民国政治却与此前有了不小的差异。民国建立后掌握了北京政治主导权的北洋军系，本以袁世凯为中心，内部形成了较为稳定的上下尊卑关系及派系团体意识，但由于袁世凯的猝死及袁生前并未有相应的安排，北洋军系在袁之后未能产生众望所归的新领军人物，而是很快分裂为皖、直、奉三系，且因追逐派系与个人利益而纵横捭阖，你争我夺，直接导致北京政治的动荡，难以建立统一而稳定的政治秩序，并深刻影响到民国政治的发展进程。只是当袁世凯败亡之初，在北洋军系内部，其派系分化正在形成之中，各方阵线尚不十分分明，派系矛盾的表现还不十分突出；同时，因为革命党人及其领袖孙中山对政治暂取观望态度，西南地方实力派忙于瓜分及稳固各自的势力范围，南北矛盾亦未凸显。作为北京政治掌门人的国务总理，段祺瑞本有较大的挥洒空间处理国政，但出其所料的是，在责任内阁制下权力本受限制的大总统黎元洪，却与他在许多问题上发生了激烈的矛盾冲突，形成为以黎元洪为代表的总统府和以段祺瑞为代表的国务院互为对立面的府院之争，并一度成为北京政治的主要矛盾关系。本文即以此为研究主题，期以深化对当时北京政治多重面相的研究。① 一、府院之争的初起 在袁世凯亡故后出任国务总理的段祺瑞，本为北洋军系元老之一。袁世凯当权时，他曾任陆军总长并曾代总理，为袁手下的头号大将。但自袁有意称帝后，段因种种原因而不以为然，未予劝进，袁段关系出现明显裂痕，段亦一度被袁削权而弃置闲散。及至袁称帝的败象已露，方才在1916年4月不得已再度任命段祺瑞为国务卿。袁死后，段祺瑞因其所任之国务总理位置及其反对袁称帝之“清誉”，一时成为南北各方认可的收拾时局、处理善后之中心人物。段祺瑞长期在北洋军任职，门生故吏遍布北洋军上下，他们之中的不少人在袁死后奉段为共主，形成为北洋皖系集团；加以袁当政时期的一些政客也在袁死后另寻后台靠山，集结在段之周围，又形成可为段所用的官僚政客集团。这样，段祺瑞在后袁时期以其资历、实力和人脉关系，不仅掌握了北京中央政府的实权，而且还掌握了相当数量的军队，并控制着从北到南的数省地盘，在北京政治中起着关键作用。 当袁世凯亡故时，段祺瑞力主由副总统黎元洪接任大总统，劝其“依据约法，出任重寄，维持大局”，并表示将“竭力赞助”。② 不过当时“所谓北洋团体者，意见甚不一致，而与黎元洪不愿合作，则大致相同。其时冯、段两人一内一外，确均有掌握大局之资格。段之拥黎，则因黎老实，易于妥协，以后可实行内阁制……黎则既无势力为后盾，一旦继居高位，自易于对付。”③ 可见段拥黎出任大总统，至少不全为复归民国法统，而更多的是为自己当政独揽权力的方便。 根据《临时约法》的规定，大总统和国务院的职权各有分工，大总统的权力除了受国会的制约外，主要受到须经内阁成员副署规定的限制，其实质是实行责任内阁制。在袁世凯当政时代，因为袁之强势，责任内阁制的规定徒有其表，但袁仍感此等规定在法理上对总统权力之碍手碍脚而废弃了《临时约法》。袁氏亡故后，《临时约法》因讨袁阵营的坚持而恢复，中央政治体制复归责任内阁制，段祺瑞以国务总理身份执掌北京政府实权，再加以黎元洪出任大总统是以其副总统身份而因缘附会，由段祺瑞等实权派拥立而出，不似段有军事实力和派系为依托，府院关系较袁时代有了根本的变化。因此，段祺瑞及其下属也没有把黎元洪的大总统当回事。如果黎上任后安于当个“太上皇”式的大总统，黎、段两人想可相安无事。不料黎元洪上任后却不甘无所事事，不时愿意对政治表示自己的态度，结果难免与段祺瑞发生冲突，黎以大总统身份干政，而段以责任内阁制搪塞，双方关系迅速恶化，加以其周围左右的鼓动说辞，“府院之争，愈演愈烈……非段所逆料也。”④ 黎元洪与段祺瑞的关系，因段拥黎为大总统，在黎“就职之初，意见甚融”⑤。但不久即因徐树铮而起龃龉。徐树铮长期追随段祺瑞左右，为段所最亲信的谋臣，段曾赞其“性刚正，志忠纯，重职责，慎交游”⑥。段祺瑞组阁时拟任徐为国务院秘书长，但却因徐为人跋扈而为黎元洪所坚拒。黎对人称：“我不能与徐树铮共事”；“不但不能共事，且怕见他。我见了他，真芒刺在背”。因其盛气凌人，且事不赞成则声色俱厉，加以种种威胁，故黎甚而称：“我总统可以不做，徐树铮绝对不能与他共事。”⑦ 但段意甚坚，且搬出北洋元老徐世昌说项，黎直言告徐世昌：“请你告诉总理，一万件事我都依从他，只有这一件办不到。”而徐世昌则回以：“我以为一万件事都可以不依从他，只有这一件必须办到。”⑧ 于此亦可见段祺瑞对徐树铮信任之专。最后黎元洪被逼无奈，只能同意任用徐树铮为国务院秘书长，但双方恶感已然生成，故徐树铮上任后，对黎更没有好脸色。 1916年7月，徐树铮刚刚就任，即为段祺瑞搞出了《国务院权限节略》，声明“现既采用责任内阁制度，元首居于不负责任地位，国务院为凡百政令所从出，国务总理领袖阁员，负综揽政务、统一政策之责。故共和各国通例，元首命令必须国务总理及该管部长副署，否则无效，即所以明其责任之所在也。”“节略”将大总统的有关职权，如公布法律、预算，缔结条约，人事任免，等等，划为应由国务院办发者或由国务院及该管部具案提交国务会议议决施行者、请示办理者、核议施行者；规定“凡呈报大总统事件，除别有规例者外，一切须经国务院或国务院会同该管之部分别核办，盖不如是，则总理不能负其责”；而选定内阁阁员、主持施政大计及统一行政步骤等皆总理之职权。因此，“凡京内外各部署应由国务总理直以文书指挥，而京内外各部署有须请示于政府或与政府商酌者，即应直陈国务院。如各官署有以属于总理或各部该管事件而迳呈大总统者，大总统应即发交国务院及该管之部酌夺办理”；“前此公府与院部权限不明，如应由院部核办事件，径由公府办理，或应由院部主办事件，径由公府办理，而交稿于院部，但得于事后查照者，纷横淆杂，不合法理。今当建阁之初，亟宜厘然划清，以慎其始。他如人民或各官署对于行政事件，应向院部有所陈诉者或呈报而违例迳呈大总统，或无庸陈报而例外分呈者，皆不合法，悉应革除。”⑨ 此项“节略”将府院之间的权责关系具体化，虽然打着实行责任内阁制精神的旗号，但对希望在总统任上有所作为的黎元洪却不能不是很大的刺激。
