中国转移支付制度：现状·问题·改革建议

      党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，要更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果。同时，我国公共财政的建设，已把公共服务均等化作为一个战略目标提了出来，而这主要是通过财政转移支付来实现的。目前全国人大正在对财政转移支付进行立法，因此，研究如何改革和完善当前我国的转移支付制度，是个重要课题。

      一、现 状

      财政转移支付制度是分级财政体制的一项重要内容。在1994年分税制财政体制改革的基础上，逐步建立起转移支付制度，开始时，转移支付的形式主要有：税收返还、过渡期转移支付(2002年起改为“一般性转移支付”)、体制补助(或体制上解)、结算补助、专项拨款(也称专项转移支付)。最近几年，适应新的情况，又新增加了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”转移支付等形式，财政部将这些转移支付与一般性转移支付一起，统称为中央财政对地方财政的财力性转移支付。

      上述转移支付形式按性质，可以分为以下几大类：

      1.税收返还(包括体制补助和结算补助)，是1994年分税制财政体制改革确立的财政转移支付的主要形式，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。

      2.一般性转移支付，是按规范和均等化原则，根据因素法计算确定的各地区的标准财政收入和标准财政支出之间的差额作为分配依据，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。

      3.专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，目前这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。

      4.其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付。

      1994、2002和2005年中央对地方财政转移支付额度及其各种转移支付形式所占比重情况，如表1。

      

      2.张志华：“中国政府间财政关系改革的历程”，“中国政府间财政关系”国际研讨会，

      2006年7月。

      二、问题

      尽管最近几年中央财政通过转移支付加大对中西部的支持，但中西部与东部地区之间在经济发展和提供公共服务等方面的差距，不仅没有缩小，反而在继续扩大。从财政提供公共产品和公共服务来看，东部与中西部地区之间的差距也在继续扩大。

      目前地区间公共服务水平差距呈现进一步扩大的趋势，这固然与地区间经济发展水平的差异有关，而财政转移支付制度本身的缺陷也是其重要原因。财政转移支付制度方面存在的问题主要有：

      (一)转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理。

      目前，世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式，即均等化的一般性转移支付和专项转移支付，并且以前者为主，后者为辅。而我国的转移支付形式，按财政部门所列，总共在6种以上，其中，真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，其所占比重很小，目前尚不到10％，因此均等化作用有限。

      税收返还，是中国财政转移支付的主要形式，在相当长的时间里一直占到中央对地方财政转移支付总额的50％以上，目前仍占到36％。税收返还是为了保护各地区的既得利益，由于税收返还数额数倍于一般性转移支付数额，而东部地区在全部税收返还数量中所占比重在50%以上，并且逐年增长，因此，尽管中央财政的一般性转移支付在向中、西部地区倾斜，但是在中央财政向地方财政转移的全部财力中，经济发达的东部地区所占数量仍然具有明显优势。这是东部与中西部地区差距扩大的一个制度性原因。

      专项转移支付比重也过大，目前占到30.7％。并且种类庞杂，几乎涉及到了所有的支出项目，据国家审计署统计，2005年中央对地方的项目有239个，参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。另外，相当部分的专项资金也没有用到规定的用途上，在目前地方财力紧张的情况下，部分专项转移支付资金变成了地方政府的“吃饭”钱，被截留、挪用的现象相当普遍。

      最近几年新增加的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等增长很快，目前已占到23.5％，而其性质并不明确，尽管具有均等化作用，但都具有专项用途，将其归并到专项转移支付中去可能更为确切。

      (二)转移支付资金分配办法不规范，不公开，不透明。

      目前转移支付形式中，只有一般性转移支付是采用因素法，通过公式化计算来分配资金，即根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，以各地区标准财政收支差额作为分配依据，相对比较规范。但在标准收入和标准支出测算的范围、包括的内容上有待改进和完善，在指标的选择上也有待进一步改进。例如，目前非常重视财政供养人数这一指标，它左右着一个地区的转移支付数额的多少，但它具有很大的主观判断性，而从居民享受公共服务均等化的角度看，总人口、可居住面积、地理环境状况等指标可能更重要。