中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007—3698（2007）03—0093—04 20世纪80年代起，西方国家从英美至全球掀起了一场公共管理改革浪潮，公共行政向公共管理转型，这场在公共行政领域进行的改革运动即新公共管理运动，其理论基础即新公共管理理论强调政府管理的公共政策化和公共管理的社会化。随着中国经济体制改革的深入，社会整体变革对社会公共事务管理体制的改革创新提出了要求。在全球化竞争时代，构建中国特色公共管理体系成为中国政府改革的一项重要的任务。新公共管理理论以及国外公共管理实践经验能给我们带来参考，而公共管理本土化实践同样具有重要的参考价值。 一、非政府公共组织进入公共管理体系视野 作为传统公共行政模式的替代物，新公共管理范式是政府管理中出现的一次深刻变革，它改变了传统公共事务管理模式下主体的惟一性，打破了公共产品供给的政府垄断性。公共管理追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动，突出标志是管理主体的外延。[1] 新公共管理强调管理主体包括政府部门和非政府公共组织两大类，政府是公共管理的核心主体，但不是唯一的主体。 非政府公共组织，西方多称为第三部门组织（Third Sector）是指那些独立于政府与企业之外的各类社会组织，是超出于两者之外的第三种类型的组织实体。[2](P6) 非政府公共组织是由一定社会成员志愿组成、具有稳定的组织结构、且不以营利为目的的公共服务组织，具有利他性、非营利性、自愿性特点。 新公共管理理论以公共选择和交易成本理论为研究路径，以成本—效益来评估政府绩效。注重公共服务的效率和效能新公共管理认为，公共服务不应全由政府直接提供，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。例如，宏观方面的公共管理以及公共政策的制定由政府来承担，而微观方面的管理或相当一部分的公共服务则由非公共组织完成。公共事务管理成为“政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”[3](P6) 作为继传统公共行政之后的新途径，“公共管理的目标是促使公共组织（政府机关、第三部门）更有效地提供公共物品”。[4](P39) 追溯公共管理主体的多元化进程的源头，它与政府职能的变化密切相关，全球性行政改革运动以来，政府从全能政府向有限政府转变，许多原先由政府承担的行政管理职能转由公共管理组织承担。非政府公共组织为解决政府失灵提供了新的可能，加快了政府职能转变。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中，认为，第三类部门是处理社会问题的有效组织，提供了政府出资的所有服务的56％，就业和训练服务的48％，保健服务的44％。“愈是接近基层方面的公共事务，愈有可能让相关的非政府部门来完成。”[5] 非政府公共组织提供部分公共产品、公共服务和准公共产品，促进公共利益的增长和公平、正义，在公共管理中发挥着政府和市场所不可替代的独特作用。 二、中国非政府公共组织参与公共管理是中国公民社会兴起的必然结果 随着社会主义市场经济和民主政治的发展，中国公民社会逐步发育，并对社会政治经济生活产生日益深刻的影响。非政府公共组织是公民社会组织（Civil Society Organization）的核心要素。“非政府公共组织为公民参与公共事务提供了必要的准备和训练、必需的机会和手段，同时也为公民自治和自我管理提供了必要的基础和条件、必需的组织和形式”。[6] 中国的非政府公共组织，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。[7] 20世纪80年代以后，中国经济体制的转轨和政府职能的转变为非政府公共组织提供了快速发展的空间。据2005年统计，中国有全国性社会团体近2000个。[8] 1989年在民政部门登记的民间组织为4446个，2005年底，全国已有民问组织32万个，包括社会团体17.1万个，民办非企业单位14.8万个，基金会975个。① 其主要活动领域是在社会基层，服务与影响范围涉及教育、科技、文化、社会保障、医疗卫生、社区服务、环保、公益、慈善、农村专业经济等为公众直接服务的领域。俞可平认为正在兴起的中国非政府公共组织成为沟通政府与公民的一座重要桥梁。一方面，把其成员对政府的意见转达政府；另一方面，又把政府的政策意图和处理意见转达其成员，在这一利益表达和利益协调过程中，推动了政府与公民的合作，促进了公共利益最大化的社会管理。[9](P204) 中国非政府公共组织在社会管理和公共服务中发挥着不可缺少的作用，其角色从内向到外向的转换推动了中国公共管理多元治理模式的形成。 三、非政府公共组织参与中国公共管理的合理性分析——以共青团为例 随着各项改革逐步深入，中国公共管理社会化进程加快。目前，中国公共管理是一个中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门、自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显的多元主体系统。[10] 公共管理体制的革新为中国非政府公共组织的发展提供良好的机遇，也为共青团这一传统非政府公共组织参与社会公共事务提供了广阔的空间。共青团在实际社会生活里已经承担着青年非政府组织的社会职能。[11] （一）运用公共权力进行公共管理的合法性 1、公共管理主体地位的取得来源于授予或委托，获得行政合法性 在中国，部分非政府公共组织的公共权利来自法律、法规授权或行政机关委托，非政府公共组织经由法律、法规授权或接受政府委托提供基础教育、公共卫生、环境保护等公共物品、混合性公共物品。授权或委托是非政府公共组织成为公共管理主体合法性的主要来源，使其具有行政法主体的资格。比如，经法律授权，共青团具有参与管理有关青少年事务的职责，《预防未成年人犯罪法》就有这方面的明确规定。
