从1990年4月18日党中央宣布开发开放浦东以来，浦东已经从第一个五年进入了第二个五年。然而这并非简单的时间推移。从第一个五年到第二个五年，浦东经历了从形态性开发转向功能性开发的转变，或更具体地说，是从以形态性开发主导功能性开发阶段进入以功能性开发主导形态性开发的阶段。这种转变，既是因为适应内外环境变化的需要，也是开发特点本向推进的结果，而中央关于浦东的新政策和所确定的跨世纪宏伟规划则为这一转变创造了根本的条件。 内外环境的变化：战略调整的原因 经过八十年代南方特区的探索，九十年代浦东的开放代表了中国开放新的更成熟阶段的开始。浦东以其所依托的上海的魅力而对世界形成了巨大的吸引力。在全球经济一体化的进程中，开放型的发展战略和发展地区获得最有利的发展机遇。投资跨国化、贸易自由化和金融国际化是一体化的主要内容，也使以国际经济中心为发展目标的浦东获得了最好的发展环境。伴随着世界高新技术产业的崛起，以上海为代表的中国东部沿海地区为吸收新产业提供了良好的条件。九十年代初世界经济的衰退加速了发达国家的海外投资。由于中国经济的持续增长，购买力的迅速扩大，也形成了对新一代产品的大量需求，从而为吸收最新一代产业的外来投资创造了条件，缩短了国际技术转移的过程。这一投资新阶段的表现是大型跨国公司的进入。从七十年代开始的中小资本探索性对华投资，完善了中国的投资环境，为大资本投资浦东准备了软硬条件。 但是九十年代初发达国家经济衰退引起的资本外流到1995年出现了变化，经济回升导致资金回流。在新的一轮投资高潮中，一批高新技术产业需要大量的投资，使资金相对不足。从发展中国家来看，拉美地区在经过了十多年的困难以后恢复了增长势头，对资金需求强烈。与中国特别相关的是东亚地区在吸引外来投资上存在着激烈的竞争。一些新崛起的国家迅速改善了投资环境。亚太地区的新兴工业化经济由于有了较坚实的发展基础，对高新技术产业的投资特别有利，对以吸收高新技术产业为目标的浦东来说尤为不利。1995年世界贸易组织开始运行以后，金融服务业自由化的国际谈判也进一步推进。与制造业相比，这一领域中国的竞争力更弱。这就决定了金融服务市场的对外开放难以加快，而金融服务业又难以采用特区的方式进行开发。这对于以金融贸易中心定位的浦东来说十分不利。 从国内情况来看，九十年代以来，长江三角洲的发展进一步加速，地区性经济合作进一步加强，外向型经济结构的发展趋势良好，为浦东作为经济中心和龙头地位创造了条件。1995年6月国务院确定“九五”期间关于浦东开发开放的有关政策。新政策不仅保持了中央的政策支持基本不变，而且增加了一些新的内容，从而在财力和决策权上保证了开发的连续性。 但是，近年来国内的情况表明，各地政府激励发展的政策已使中央特殊政策的优势相对减弱，诸如税收方面浦东的优惠政策已难以有效吸引外来资金。由于在体制方面并没有特殊安排，浦东发展同样受宏观调控的影响而难以保证投资环境的稳定。随着开放的规范化，对外商实行国民待遇，特殊政策的重要性和可能性不断降低。浦东在建立经济贸易和金融中心的努力中，也面对着来自全国各方面的竞争。随着开发的继续，土地成本日益提高，在争取外来资本上明显处于劣势。 开发阶段的推进：战略调整的内容 浦东开发5年来，尽管在形态性开发方面仍然有许多项目有待完成，但可以说已经初具形态，在国内外确立了基本形象。当年缺乏基本条件不利招商引资的局面已经基本改变。但是新暴露出来的问题却表明功能性开发有待加速才能进一步推动形态开发。其中典型的问题是陆家嘴和外高桥的空楼现象。在基础设施、房地产与产业、中心城市功能的关系上，前5年实行的基本上是超前战略，对于在一片农田上建立现代化大都市来说这是完全必要的。但是从1995年的情况来看，如果不从超前战略转向平行战略，那么进一步的形态性开发将十分艰难，功能性开发也将更加困难。 国内外环境变化的压力也要求浦东作出战略性的调整。在开发的第一个5年中，尽管在基础设施、房地产和工业项目建设的同时，浦东的某些功能已经开始显露出来，但从总体上来说，形态性开发占主导地位，功能性开发居于从属地位。在进入第二个5年之际，不仅形态性开发确立的基础为功能性开发创造了可能性，而且客观条件也提出了转入功能性开发的必要性。只有在功能性开发上打开局面，浦东才能形成对内外资金的更大的吸引力。同时，也只有在功能上尽快确立经济中心的地位，形态性开发才能出现一个新的高潮。 开发战略的阶段性推进也来自于浦东自身运行机制的变化。在第一个5年中，除了中央优惠政策提供的高强度投入外，“土地滚动”战略生成了巨额资金，确保了以基础设施为代表的形态性开发的进行。这一战略成功地实现了其历史使命，但同时也因随着开发成本的提高和收益的下降而难以继续作为形态性开发的主要机制。然而这一战略所创造的以高新技术产业为代表的产业基础却提供了一个充满生机的税源，确立了第二个5年以“税收滚动”为核心的运行机制的基础。“税收滚动”战略的核心是以功能形成所提供的新的财力支撑进一步的项目投资，以创造新的税源和支持基础设施建设的形态性开发。 新政策：开发主导方式转变的条件
