一、中国开发区的独特之处 中国的对外开放大致分为三个层次逐步展开：一是经济特区，二是沿海开放城市和开放地区，三是将开放地区扩大到沿边、沿（长）江地区和各省会城市。1984年，在中国对外开放的第二波中，确定了14个沿海开放城市。作为开放沿海城市的配套措施，国家设立了经济技术开发区，比照经济特区实行一些特殊经济政策。为适应第三波进一步扩大对外开放的需要，国家又设立了13个边境经济合作区，并在一些沿江和省会城市设立经济技术开发区。现在国家总共设立了32个经济技术开发区。从对外开放、产业倾斜考虑，国家又设立了52个国家级高新技术产业开发区、11个国家级旅游度假区。为进一步加大对外开放力度，国务院又在特区和开放城市特批了一些开发区。如海南的洋浦开发区、上海浦东新区、苏州工业园等。另外还有台商、华侨投资区等。国家批准设立的13个保税区从其实际运作来看，也可以归入开发区的范畴。 国家开始对地方政府设立各类开发区没有明确的规定，许多地方政府也根据自身经济发展的需要设立了地方级开发区。省级政府设立的一般也称为经济技术开发区，地（市）、县（区）乃至乡设立的开发区则名称各异。国务院1993年33号文件规定：“设立各类开发区，实行国务院和省、自治区、直辖市人民政府两级审批制，自治区、直辖市以下各级人民政府不得批准设立各类开发区。”并规定省级开发区只能在现有权限范围内制定有关政策，并报国务院备案。国务院还规定，乡、镇一级不设立开放区，但可以搞工业和乡镇企业集中连片开发。这实际上是中央政府适应开发区蓬勃发展现实采取的一种妥协式追认。现在，国家级各类开发区共有100多个，省级开发区400多个，其他各级开发区则难以统计。为研究方便，本文将政策含金量比较高，规划范围比较明确的各种国家级开发区定义为狭义开发区，其他各类开发区或类似的成片产业开发形式统称为广义的开发区。 中国的各类开发区面积难以统计，估计已开发面积约数千平方公里，规划面积数万平方公里，吸引了数百万人就业，产值超千亿元甚至更高。仅沿海开放城市举办的第一批14个开发区，1986年工业产值3 亿元，1988年42亿元，1991年140亿元，1994年突破700亿元，开发区的经济增长远高于全国平均水平，甚至在天津、大连这些老工业城市，开发区产值占全市总产值的比重已经相当高，而且在新增产值中，有的已超过一半以上。 一国划定一块或多块特殊区域实行一些特殊的政策是二战以来许多国家、特别是发展中国家较普遍的作法，其目的是解决利用国际资源和保护国内市场的矛盾。中国设立开发区的本意也是如此，但由于中国国家大、地区发展不平衡和计划经济的遗产这些特殊背景，开发区在中国有其独特的表现形式和运动轨迹。 首先，国外的特殊经济区面积比较小，数量也没有中国多。国外一些出口加工区、自由贸易区、高科技园区等大都在1平方公里左右， 不论是大国还是小国，设置的特殊区域屈指可数。而中国的开发区一般都在几平方公里到10平方公里左右，有些甚至更大，数量则成百上千。其次，国外的特殊区域功能相对单一，如出口加工区享受一些加工出口优惠，自由贸易区享受一些保税优惠，而中国的开发区一般都是混合型的，享受的政策优惠也远较国外的多。再者，国外的特殊区域有些交给私人经营，有些虽由政府经营，但都具有明确的立法规定，而中国的开发区则直接体现为各级政府行为，为适应动态的经济发展需要，具有相当大的灵活性。 上述不同正表明中国的开发区的发展已超出了单纯解决利用国际资源和保护国内市场这一矛盾范畴，成为以城市化、工业化为特征的中国现代化的独特方式。这种由国家兴办狭义开发区激发起来的广义开发区现象实际上是中国工业化的一种形式，和乡镇企业那种自发的工业化相比，它更多地表现为一种政府行为，和计划经济时期中央政府调动全国资源建立一些工业企业相比，它充分地调动了地方的积极性。 中国以开发区建设推动现代化的方式有以下特点：1、 依托现有城市、国家政策杠杆启动，利用国际资源和国际分工促进开发区建设。 2、发挥地方政府的重要作用，将开发区建设和经济体制改革、推动市场经济结合起来。3、政策倾斜作用下局部推进、 总结经验后再由点带面逐步扩散。这是发展中国家一种独特的以工业化和城市化推动的现代化形式。它将对今后的中国经济产生决定性的影响。 二、开发区在经济体制改革推动工业化中的独特作用 改革和开放在中国是并驾齐驱、互为因果的。农村的联产承包制和建立经济特区几乎同时进行，1984年中共中央十一届三中全会作出《关于经济体制改革的决定》，开始了城市经济体制改革。与此同时，第一批国家级经济技术开发区应运而生。开发区不但是开放沿海城市整体部署的重要组成部分，是经济特区在沿海开放城市的延伸，也是城市经济体制改革的重要措施。中国改革开放的特征是以逐渐过渡的方式转向全方位对外开放并建立社会主义市场经济体系的。开发区在城市经济体制改革推动工业化中的独特性也表现在点上突破，取得实效后再逐渐扩大。在国家少量资金投入的情况下，和特区一样，开发区以政策投入为主，即在关税、所得税、财政收入各切一块以促进其开发，这也就是通常所说的“政策含金量”。这推动了今后中国关税、所得税等总体水平的下降。开发区建设无法纳入当时经济的计划，只得实行“计划外运作”，这客观上促进了物资、劳动力、技术和资金市场的发展。由于原有的管理体制无法适应计划外运作这一块，所以在开发区试点建立精干、高效的管理机构，创造对外资有较强吸引力的软环境。“计划外运作”又带来了“体制外循环”。即以局部试点方式实行城市经济体制改革。
