本文导读 ●与前几年浦东气势恢宏的全方位建设相比，今明两年的开发建设将更注重内容、注重质量、注重功能的构造。这是否意味着建设规模的缩小、建设速度的降低？不是。 ●当今浦东开发已进入了形态开发向功能开发的转型期，适应特大型城市新区开发的“以楼招商”，将成为新的动力机制。 ●预计到2000年，140多憧楼宇将在浦东新区全部竣工。 浦东新区将成为上海高层楼宇最集中的地区。陆家嘴地区将成为世界一流的金融贸易城。一旦大批现代化楼宇为金融、贸易、信息、旅游等新兴产业所充实，将会成为何等巨大的城市经济功能。因此，我们必须适时地建立“以楼招商”的机制。 ●建立“以楼招商”机制的基本举措：政策倾斜的重点从“地”的转让向“楼”的招租转移；政府扶持的重点从形态开发向功能开发转变；产业开发的重点从房地产业向房地产业与金融、贸易、商业、旅游等产业的互相渗透联动。 专论 浦东开发作为上海特大型中心城市的新区开发，其起步阶段的形态开发是由“以地招商”机制所推动的。当今浦东开发已进入形态开发向功能开发的转型期，“以地招商”的驱动机制已难以为继。而更为适应特大型城市新区开发的“以楼招商”，将成为新的动力机制。否则，就难以培育和发挥城市新区的集聚、辐射和带动功能。 “以地招商”的成功经验和问题 城市新区开发初期与农村工业区开发的模式有近似之处，即大多把“以地招商”作为起步阶段的动力机制，把优惠政策集中向房地产开发倾斜，吸引大量开发投资，形成“生地”变为“熟地”再变为“楼宇”的形态发展链。 “以地招商”的成功之处 浦东新区在开发初期把“以地招商”作为新城区能量积聚的重要手段，并成功地创造了城市新区利用土地批租进行开发的新经验。从改革开放的角度看，浦东新区的开发开放是中国经济特区开发开放的延伸和深化；从城市化和经济发展的角度看，浦东新区的开发开放是上海特大型城市中心功能上的重塑和创新。因此，浦东新区在建立“以地招商”机制上，不仅吸取了特区城市和农村工业开发区的成功经验，而且力求具有更高的立意和起点。其特点是：（1 ）开发伊始就把土地纳入有偿使用轨道。深圳等经济特区在开发初期受计划体制的限制，土地以划拨使用为主，以后逐步走上土地有偿使用轨道。而浦东新区从一开始就摒弃了土地划拨为主的传统模式，明确规定凡经营性土地一律有偿使用，以土地“空转”形式成片出让60平方公里给国有开发公司，转换成投入资本60多亿元人民币，不仅避免了国有土地资产的流失，而且给国有开发公司实施“以地招商”注入雄厚的资本。（2 ）依靠国有开发公司实现资本和金融资本的结合。通过土地“空转”，投资开发的主体由政府转换为国有公司，国有公司再以拥有的有价土地资本与中外金融机构组成合资开发公司，陆家嘴、外高桥、金桥等开发公司并进一步组建股份公司，在海内外证券市场上市，大量吸收了企业、社会、个人的资金，成为形态开发的重要资金来源。（3 ）以土地批租为主要招商手段直接吸引大量中外投资。新区政府通过“土地出让”，直接获得数十亿元的土地出让金，成为城市基础设施建设的重要支撑。而重点开发公司通过把“七通一平”开发后的土地转让、出租和抵押，更获得上百亿元的收益，用以把“生地”变为“熟地”，再推出“熟地”向中外投资者招商，形成滚动开发机制。 “以地招商”机制给城市新区开发开拓了重要的资金渠道，浦东开发近年来投入了上千亿元资金，其中三分之二的开发资金直接和间接地出自“以地招商”机制的收益。 “以地招商”面临的问题 “以地招商”对推进特大型城市的新区开发和旧区改造功不可没，然而当大批楼宇如雨后春笋冒出地面，并有相当部分结构封顶和竣工时，城市新区开发便面临相同的困扰，即大批面市的楼宇一时难以消化，造成房地产开发的迟滞，“以地招商”的机制遂难以为继，使新城区形态开发因动力断档而陷于低潮。如何寻找新的动力源泉，便成为特大型城市新区开发机制转型的重要课题。 值得重视的是英国伦敦码头开发区的案例。80年代初，英国伦敦码头区以减免税收、海关免关税和简化审批程序等政策吸引国内外投资开发商，一举掀起开发的热潮，尤其是该开发区规划建设的卡纳利中心商务区几年后更是高楼林立，然而由于楼宇滞销，“空楼”造成的债务压力加剧，导致最大的开发商奥林匹亚约克公司宣告破产，开发建设面临生死存亡的转折关头。经过痛苦的反思，该中心商务区从调整“以地招商”机制入手，开发重点由“地”的开发转向“楼”的深度开发，功能定位从商品贸易为主转向金融贸易为主，营销重点从“地”的招商转向“楼”的招商，并采取了清理转嫁成本，降低楼价，楼宇折价入股，有条件地缓收或免收房租等优惠措施，同时强化交通、通讯、物业管理的优质服务和市场中介服务，从而在短时期内走出困境，获得柳暗花明的成效。 我国深圳等经济特区随着城市化的快速推进，也带来开发、投资和经营成本上升的问题，不少投资商为规避风险，向内地转移，城市新区的“空楼”现象有所蔓延。为此，深圳等特区调整以“廉价土地+减免税收+廉价劳动力”为主要内容的“以地招商”机制，向“集中开发+体制创新+降低楼价+活跃市场”的新机制转型，相继出台了一系列配套政策措施，以增创新优势推动“第二次创业”。 浦东新区从94年下半年起，随着大批楼宇的崛起，兼以宏观调控房地产市场的影响，“以地招商”的推动力日益削弱。为此，浦东的四大重点开发小区开始探索招商引资的新机制。最早转型的首推外高桥保税区，尤其是保税区第一开发公司由于较早脱离了以转让土地获取开发收益为宗旨的“以地招商”轨道，从而增强对宏观环境变化的抗波动能力，至今仍保持招商引资的好势头。 综上所述，特大型城市新区开发尽管起步阶段把“以地招商”作为动力机制，但由于不具备当初特区开发和工业开发区所拥有的“廉价”比较优势，因此必须探索推动新一轮开发的新机制，即在大批现代化楼宇崛起后，利用与特大型中心城市联动发展综合优势，实现从“以地招商”到“以楼招商”的转型，从变“地”为“楼”进入变“楼”为“市”的功能开发新阶段。
