80年代，受我国经济发育条件和经济管理体制的限制，投资环境很不完善，经济特区主要依靠诸如减免所得税和进出口关税等特殊优惠政策，来吸引外资，发展外向型经济。特殊优惠政策是在我国国内经济体制改革尚未全面推进的历史条件下，对经济特区所实行的倾斜政策，为的是促使经济特区尽快地摆脱旧体制的束缚，加快自身经济的发展。但是，实行特殊优惠政策本身，仍然在一定程度上带有计划经济体制的运行特征，从而只能把它看成是一种临时性的、过渡性的政策。随着社会主义市场经济体制的建立，这种特殊优惠政策势必逐步淡化乃至最终消除。 计划经济体制，说到底是一种以政府为资源配置主体的经济体制。而特殊优惠政策，不仅是由政府制定的，同时是由政府配置的，仍然具有计划经济体制的某些特征。所不同的是，过去是由政府分人、分钱、分物，现在变为由政府分配“特殊优惠政策”。“特殊优惠政策”也是一种资源，而且由于供给极其有限，需求又很强烈，成为一种高度稀缺的资源，可以带来超额的经济收益。这种高度稀缺的资源，分配给谁，不分配给谁，取决于政策资源分配者即政府的意愿，或下级与上级之间的讨价还价。从下级来说，过去是向上级要人、要钱、要物，现在则变成要特殊优惠政策。 不错，我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制，而市场经济从本质上说，就是一种规范经济。市场经济规范的核心，就是要保证每一个独立自主的经济活动主体，即市场主体，能够在平等的基础上展开充分的竞争。市场主体之间的平等竞争，意味着它们机会均等地按照统一市场价格取得生产要素和出售产品，能够公平地承担各种税负。如果某一个市场主体享有过多的权利，而不承担足够的义务责任，就会出现主体地位的倾斜，造成主体间利益的矛盾和冲突，导致经济运行的无序。但是，市场经济体制的建立，是需要具备一系列严格的条件。同时这一系列条件又不可能一下子就创造出来，因而走向市场经济是一个循序渐进的过程，而且是一个从无序走向有序的过程。与此相联系，在改革的方式上只能是逐步规范化。所谓逐步规范化，就是在改革的起步阶段，以非规范的方式实施重点突破，然后运用尽可能规范化方式，实行局部配套改革，最后按市场经济原则的规范方式进行综合配套改革，直至建立较为完善的社会主义市场经济体制。 我们这里所论及的在改革的启动阶段运用各种非规范方式，实施重点突破，主要表现在各种各样的特殊优惠政策。应当说，这些特殊优惠政策大都在突破旧体制方面起过积极作用，并确实地使一些地区（经济特区）利用这种特殊优惠政策，构造了独有的竞争优势，并以超常的速度实现经济的繁荣与社会的进步。但是，我们也应当认识到，这种特殊优惠政策在发挥一定积极作用的同时，也不可避免会带来某些副作用。因为一切特殊优惠政策的实施，意味着对无权享受这种特殊优惠政策的地区和企业，是一种排斥或限制。在通常情况下，特惠和歧视是同一事物的两个方面。特殊优惠政策虽然会在激励机制和资源配置方面产生积极的作用，但却可能会引起其他利益集团的利益损失，这就要求把它的实施限定在较小的、相对封闭的范围内，以削弱其对利益均衡的冲击。然而，由于市场化的经济联系，是不可能被完全割断，实行特殊优惠政策的区域，不可避免地要给邻近区域或其他利益集团带来某些损害。这或者会引起其他区域与经济特区之间的利益冲突，或者会引起向中央政府要求“特殊优惠政策”的竞争。只要“特惠政策”没有变为“普惠政策”，上述的利益不均衡就不会被消除。 不论特殊优惠政策在我国经济改革和发展中，曾经发挥过多大的作用，我们都不能把它视同为改革，以为政策越特殊越优惠，就越是“改革”。在过去的一段时间，由于受种种因素的限制，经济特区还不得不借助于特殊优惠政策这一催化剂，来促进改革，刺激发展，这说明我国的改革和发展，还处于初级阶段，改革还不深入，这如同保护政策是幼稚产业及经济不发展的伴随物一样。如果说，过去我们把实施特殊优惠政策视为破坏旧体制的催化剂，那么，现在乃至将来，我们则应当把越来越少的特殊优惠政策，视为市场经济体制趋于成熟的标志。与此相联系，各级政府的政策观，必须从以往注重特殊优惠政策，转变为注重政策的普惠性和平等性；从以往主要依靠政策差别来刺激局部的经济繁荣，转变为更加重视从整体上优化政策环境。当然，我们这样说，并不意味着不再需要特殊优惠政策，也不是说，一切过渡性的政策差别都要立即取消，更不是说不需要经济特区，而是说，我国政策战略的总趋势，应当是普惠政策的覆盖面越来越大，特惠政策的覆盖面越来越小；普惠政策的力度越来越大，特惠政策的力度越来越小。 实际上，10多年来，我国经济特区的某些特殊优惠政策，已经历了逐步调整的过程。例如，1985、1988年已先后两次调整了海关代征工商税的分成比例和取消此税的留成政策；1988年又调整了外汇留成政策等等。1995年，又调整特区进口优惠政策；如取消特区自用建设和生产所需的机器、设备、零配件、原材料、建筑材料、燃料及货运车辆免税进口；取消特区市场销售进口物资减半征税政策；取消特区外币免税商店政策；取消特区企事业、行政机关单位自用合理数量的办公用品免税政策。1995年6月15日的《中国信息报》，发表国务院特区办披露的消息，即为了体现国民待遇及公平竞争原则，对地域性开放国家将逐步减弱，今后不再以特殊优惠政策的方式设立开放城市及增加新的保税区等。国家给予经济特区及保税区的一些政策，正在逐步调整和完善管理。过去国家对经济特区所制定的一些优惠政策，一旦到期就不再延长，没有到期的政策将会继续实行。因为这些临时性政策，长期实行下去既不可能也不公平。与此同时，国家正在酝酿出台“特区管理办法”，使经济特区朝着规范化方向发展。 经济特区创办10多年来，我国的社会经济条件发生了深刻的变化，全国形成了全方位开放格局，开始创建社会主义市场经济体制，这就促使经济特区先行的以市场取向为特征的经济体制普遍化，某些特殊优惠政策需要根据新体制的方向加以调整，逐步走向规范化的轨道。特别需要指出，1994年以来，我国推出了以建立社会主义市场经济新体制为目标的一系列宏观体制改革措施，这样就在客观上要求经济特区从创办时的“旧体制外”走入“新体制内”，原来实行的某些特殊优惠政策就要淡化或逐步消除。正是在这个背景下，党的十四届五中全会通过的《决定》明确指出：“对外商投资企业逐步实行国民待遇”。它标志着在利用外资问题上，我们要转变观念，改变过去主要依靠减税让利等特殊优惠政策的吸引外资的思路，逐步走向国民待遇这一方面。国民待遇是外资待遇制度的一种，指一国给外国公民或公司或外商投资企业在投资领域、投资财产、投资活动及有关的司法行政救济等方面，以不低于本国国民或公司的待遇。其基本精神乃是鼓励不同国籍投资者之间的平等待遇与公平竞争，以消除种种国籍歧视与限制。
