规划研究 [提要]城市闲置地是指在城市行政区域范围内已经征用作为城市建设用地，但由于各种原因不能按规划如期开发建设而被搁置的城市土地。本文从分析海口市城市闲置地产生的原因着手，阐述了城市闲置地的存在产生的一系列社会问题以及对城市发展的影响，指出城市闲置地的存在影响城市整体发展与规划，对城市景观、市容市貌产生不良影响，以及对国家土地资源造成浪费等，论述了在城市建设过程中如何尽量避免闲置地产生，以及如何通过各种行之有效的途径，因时因地制宜，促进业已形成闲置的土地投入开发建设。 [关键词] 城市闲置地； 土地初级开发 一、海口市城市闲置地基本情况及其产生原因 海口市，近年来得到了大规模的开发建设。自建省至1995年3 月底，市政府共出让土地面积达2131.17公顷。 然而，海口市已出让的土地中，由于种种原因，在建工程（包括停工）、闲置地数量较多，且类型多、分布广。仅拿海口市的黄金地带金融贸易开发区来说，就有在建用地67.9806公顷， 且相当一部分已停工，而且短期内返工的可能性较小，闲置地35.6462公顷， 其具体情况见下表。 据调查，海口市城市闲置地主要分布于金贸区北部填海区域、海甸岛西北部、美舍河开发区及下洋片、龙昆南及工业大道两侧以及海口保税区，各种用地类型均有。究其原因，主要有以下几方面： （一）开发资金短缺是形成城市土地闲置的重要原因。 海口自身经济基础薄弱，开发建设主要以外部资金注入为主，由于1993年中央加强宏观调控，外部资金撤走，开发资金萎缩，导致这种超常规的扩张停顿下来。 （二）土地出让总量缺乏计划性，超过了海口市的开发建设实际承受能力。 在过去的土地供应上，没有很好地根据社会经济发展的需要从总体上进行控制。1991—1994年，市政府共出让土地462 宗， 面积达1667.83公顷，转让土地764宗，面积达565.45公顷，在1993年土地市场活跃期，共办理土地转让255宗，面积达214.92公顷。 也没有根据产业发展的需要，从土地供应的结构上进行控制。1991—1994年出让的土地中，工业用地占20.01%，公共设施用地占9.98%，旅游商业用地占15.4 %，商品房用地占28.23%，其它用地占0.98%。 没有很好地考虑企业的投资能力而盲目供应土地及土地市场的供应无计划，造成了土地资源的大量浪费，而且政府也无法对土地市场进行宏观调控。 （三）炒家们留下后遗症。 1992—1993年，房地产的高回报率如新大陆被越来越多的人发现，由于海口市宽松的购地政策，即来海南的开发商，只要项目与资金落实，不限制出让土地的范围和规模，使得各路开发商趋之若鹜，使城市开发用地供不应求。这样，一方面通过土地的开发利用，促进了经济建设的发展，另一方面，由于用地量猛增，使得土地供应一度失控。更有甚者，少数投机者无意搞建设，炒卖土地牟取暴利， 导致地价猛升。 由于1993 年的宏观调控以及《城市房地产管理法》规定：未完成投资额 25%以上的房地产不得转让，使得一些开发商无力开发或因开发风险过大而宁愿让土地晒太阳。 （四）土地周围环境的限制而使开发条件不成熟。如机场附近的土地因标高限制而无法按总体规划完成。 海口市城市闲置地的大量存在，给社会经济发展带来诸多不利因素，给城市发展带来不良影响，是一个须认真解决的问题。 二、城市闲置地的存在产生的一系列社会问题以及对城市发展的影响 （一）影响城市总体发展与规划 建省以来，海口市各方面超常规发展，城市闲置地的存在，使规划部门难以对建设中出现的问题加以相应调整，而城市规划工作需要在城市不断发展中加以相应的调整直至完善。各开发区的闲置地影响着开发区的规模和发展方向。如金贸区，它是一个新型的以开发金融贸易和高级综合商住为主的开发区，目前仍有将近36公顷的闲置地，致使整个金贸区的开发规模受到影响，设施难以配套，规模效益和整体功能难以实现，达不到城市总体规划的要求；海甸岛现有闲置地89.46公顷， 影响其成为一个居住、旅游、度假中心这个总体目标的实现；而这些都最终影响到海口市成为具有热带气候的滨海国际性城市总体目标的实现。 （二）对市容市貌带来不良影响 一座座现代化的摩天大楼之间，赫然躺着几块干裂的黄土，给人以极不和谐的感觉。尤其是临街的闲置地，对街景及市容市貌影响很大。如滨海大道北侧大片土地荒置，使作为体现海口市滨海景观的滨海大道失色不少。 （三）对国家土地资源造成浪费 由于可供开发利用的土地有限，造成有土地无开发资金的公司拥有土地晒太阳，而某些具备开发能力的公司却无土地开发，形成资金闲置与土地闲置的矛盾，这种矛盾的激化必然引起土地使用的浪费与损失，不利于真正吸收资金用于开发建设，影响城市土地的有效利用和合理公正的土地市场的培育。另外，大部分闲置地地价款尚未付清，有的开发商圈了地，却交不出钱，只交一点定金。 1994年海口市拖欠地价款达7.98亿元，使政府财政收入受到影响， 且政府对基础设施投资回收期加长，影响到政府对土地的投入与再投入。由于土地市场不规范，大量土地占而不用，长期闲置在那里，对国家土地资源造成极大的浪费。
