近来，浦东新区正面临开发成本日趋上升，土地批租价格竞争力不断下降的困难局面，从根本上看，浦东新区开发所遇到的上述困难与“土地滚动”开发模式本身存在的内在矛盾有关。为此，浦东新区的开发模式应速从目前的“土地滚动”开发模式转向“税收滚动”的开发模式。这一转变对今后5年浦东新区的开发有着重要的意义。 目前浦东新区开发模式运行中存在的问题 所谓“土地滚动”的开发模式，即政府以“空转”方式把土地使用权一次性转让给各开发公司，各开发公司通过兴办中中合资、中外合资企业注入股本金、向境内外发行股票和向银行贷款等筹资方式，先把部分“生地”开发成“熟地”，然后以“熟地”转让的收入再开发新的“生地”，如此“滚动”。 从企业经营的角度来看，开发公司以“土地滚动”模式进行开发必须有以下两个前提条件，第一，从时间序列来看，政府提供给开发公司的土地必须是无限的；第二，从时间截面来看，开发公司的土地转让收入至少等于土地开发成本，从实际条件来看，由于受规划的限制，第一个前提条件实际上并不存在，因此，开发公司以“土地滚动”模式进行开发的前提条件就变成在开发时间序列的终点，土地转让收入总额应至少等于土地开发成本总额。但是从国内外各类开发区的运作情况来看，单凭土地开发收支，很难自求平衡，目前还找不到一个能以“土地滚动”开发模式维持到开发时间序列终点的开发区。 造成浦东新区“土地滚动”开发模式难以为继的原因主要有三个方面。 首先是开发机制内部的制约因素，具体包括：第一，“土地滚动”开发模式本身存在着开发公司级差地租收入流失的结构性缺陷。这是因为，开发公司把一块“生地”开发成“熟地”必然引起周围“生地”级差地租的上升。这部分级差地租的上升，本应成为开发公司的收益。但由于采取“土地滚动”的开发模式，级差地租的上升部分实际上为原土地使用人所占有。在实施“滚动开发”的过程中，开发公司必须不断地对原土地使用人所占有的级差地租上升部分进行“赎买”，从而造成土地开发成本的节节攀升。第二，公司开发目标模式与经营模式的矛盾。各重点开发小区是一项政府以企业经济模式进行开发的建设项目，在开发公司成立之初，政府以“空转”的方式把土地使用权转让给开发公司，目的仅仅是使开发公司在对外转让土地时具有合法性。但是，1992年各开发小区开发股份公司成立以后情况发生了变化，政府以当年“空转”土地使用权时的虚拟转让值入股，并以国有股持有人的身份参与公司分红，这一产权安排形式产生了两方面的问题：一是政府向公司征收征地费和土地批租费，本身体现了国家作为国有土地所有者的权益，从这个意义上来说，政府以“空转”方式向开发公司转让土地使用权也并不是无偿的。二是政府当初以“空转”方式向开发公司无偿转让土地使用权是以开发公司承担全部“生地”的开发费用为条件的。在政府方面未对“生地”开发投入任何资金的情况下，要求分享开发的收益显得不合理。上述因产权安排不合理所产生的公司开发目标模式与经营模式的矛盾给开发公司带来了额外的负担。第三，开发建设的外部成本内部化。一般来说，开发区的建设会发生两种成本：一种是开发的内部成本，主要是指因开发引起的诸如居民动迁、基础设施建设等直接成本。另一种是开发的外部成本，主要是指开发后城市化所引起的社会管理成本，诸如消防、公安、公交、社会管理等。由于外部成本一般来自于社会公共产品的生产，它具有社会共享的性质，故由政府来负担。开发公司在完成了向政府的纳税以后，也就结清了对开发的外部成本的支付。但在实际操作过程中，开发公司除了纳税以外还承担了很大一部分开发的外部成本，从而使开发的外部成本内部化。 上述各制约因素所引起的后果有：（1 ）各开发公司不断提高土地容积率，以求“熟地”转让收益与“生地”开发成本相平衡，其结果使商业楼宇的供给大于需求；（2 ）各开发公司不断提高“熟地”转让价格，以追上节节攀升的“生地”开发成本，其结果使进区项目受阻；（3）各开发公司为了收回土地开发成本， 竞相引进与本开发区功能目标相悖的项目，干扰了新区总体规划目标的实施。 其次是浦东开发所处国际环境的制约因素。外商对上海房地产开发的投资，因市场供求关系的制约和我国吸引外资政策的调整，已转入低潮。以“生地”开发数量的不断增加和“熟地”转让价格的不断提高来支撑“土地滚动”已失去了基础。 最后是浦东开发所处的国内环境的制约。今后几年内，用于开发的资金投入将越来越依赖新区本身的税收。“土地滚动”开发模式只追求开发的形态进度，而不关心进区企业上交税收潜力的大小，最终使投入开发的资金来源萎缩。 因此，从整个浦东新区来看，如果继续实行“土地滚动”的开发模式，是无法完成把浦东建成21世纪现代化大都市的目标的。 关于浦东新区“税收滚动”开发模式的设想 所谓“税收滚动”开发模式大致包括以下几方面的内容： 1、新区政府对各重点开发小区实行比例税收返还， 返还项目包括：（1）全部国有股红利；（2）一定比例的来自开发公司的税收；（3）一定比例的来自进区企业的税收；（4）各种由政府摊派所引起的企业外部成本。 2、新区政府返还给各重点开发小区的税收全部用于补贴地价，以合理的有竞争力的地价引进高税基的投资项目，不得挪作他用。 3、对各重点开发小区的开发公司， 不再以土地批租收入的多少，而是以开发公司培植出来的税基的大小来评估该开发改革第三经营业绩，并据此进行税收返还。 上述“税收滚动”开发模式将使浦东开发形成如下所示的良性循环： 进区企业增加→来自进区企业的税收增加→补贴土地开发成本上升的能力加强→地价有竞争力→进区企业增加→来自进区企业的税收进一步增加。 与“税收滚动”开发模式相适应的浦东开发进度调整 浦东新区的开发模式要从“土地滚动”转向“税收滚动”，必须在坚持浦东开发战略目标的前提下，对开发的进度作相应的调整。 首先，浦东基础设施建设项目安排的进度必须作相应的调整。凡属不能直接扩大税基而又会增加财政支出负担的基础设施建设项目应不上或缓上，以便让出财力进行税收返还。 其次，浦东“三、二、一”产业结构安排的进度必须作相应的调整。在今后一段时期内，为了扩大税基，应适当加大第二产业发展的力度，特别是应加速引进高技术，高附加价值的工业大项目。
