目前，在中国沿海地区有13个称为保税区的特殊政策区。这13个经济性特区的英文译名传给外国人的信息是一种自由贸易区。保税区是具有中国特色的自由贸易区。按正常的思维逻辑，自由贸易区如果比作马的话，中国的保税区是红马、白马。但具体考察13个保税区的现存结构以及由此决定的实际功能、海关制度、基本政策，根本不象自由贸易区的任何一种类型，非驴，非马，亦非骡。保税区管理机构和进区企业处于一种求生不得、欲死不甘的两难境况。这种局面已经持续两年之久，极大地损害了中国改革开放的国际形象和国家信誉，严重挫伤了为创建保税区日夜苦干的管委会工作人员的积极性，损害了投资者、地方经济和国民经济的整体利益。我们必须痛下决心，采取果断措施，打破僵局。而要打破僵局，理论必须彻底，不能搞实用主义、短期行为，政策取向必须明确，实事求是地为现有保税区正名，定位，定功能，以不图虚名但求实效的精神，按现实可能性作变位、变性手术，使之各得其所。 一、必须正视保税区“白马非马”的现实 从1990年6月起国家陆续批准了13个保税区。 认真研究国务院对各保税区的批文，可以看出中国的保税区既不同于一般开发区，也不同于早就存在的一般保税仓库区、保税工厂，而是以保税业务为基础的国境内关境外的一种特殊经济区，它的目标模式应该是自由港区或出口加工区或两者的结合。5年多来，中国保税区取得了显著的开发建设成绩。从统计上，可以看到吸收的内外资金额、建成的项目面积等经济指标，都大大超出内陆一般经济区域。但这些成绩可以看作一般经济性特区如经济技术开发区或一般保税业务区如保税仓库区应有的开发建设业绩，唯独没有国际惯例的自由贸易区的业绩，没有体现自由港区和出口加工区的正常功能。企业是把保税区当做自由贸易区才来投资的，但来了之后发现不过是带铁丝网的开发区，离港口是咫尺天涯，离母城又很远，惊呼上当。近年来，外商企业宁肯贴近老城区投资建厂，也不到铁丝网中的保税区去投资。唯一有吸引力的是保税区里面的某些税收政策，但它引来的凤凰大多不在区里筑巢。注册仅是为了税的利益，而从事异地经营，这对中国保税区来说已经不是秘密的秘密。虽然明知违背建区初衷违背政策，但为了生存而生存的保税区对异地经营者大多来者不拒，甚至把进区企业的数量视为保税区的形象工程之一，这样，异地经营对保税区本应作为负数的部分，却堂而皇之地加到成就一栏之中。 形成这种局面的核心原因是中央政府和地方政府工作人员对自由贸易区为何物并不十分清楚，没有处理好中国特色与自由贸易区本色的关系。认识上的种种误区，引起操作上接连失误，使保税区偏离自由贸易区越来越远。 首先，从区位选址来看就有重大失误。大多数保税区只是靠近港口，并没有包括港口。港区分体，没有自己的出海口，这对沿海自由贸易区来说，客观上等于没有一线只有二线，成了全封闭区，成了只能做出口加工区的一块飞地。所谓二次报关就是由这种区位失误造成的。这怪不得海关方面。有些保税区实际上是一线管死，二线放开的。二线铁丝网徒有虚名，一线海关形同一般区域，毫无特殊、自由可言，这种格局入关境一道关口，入保税区一道关口，都是不能少的，顺理成章的。而要取消二次报关，必须后撤海关至二线，把二线内的保税区域视为国境内关境外，这就必须实行港区一体，形成一个开放的一线，保税区二线呈U字形，向大海开口，保税区成为自由港区。 而目前没有一个国家认可的保税区区位能满足这种条件。 作为全封闭的出口加工区型的自由贸易区是后城市化时代的产物，它要求进区企业有高资金密度、高科技含量、高增加值。我们13个保税区所在地除上海等极少数地区具备这种社会经济基础外，大多数连一般城市化的历史任务还没有完成，哪有多少高科技人才和物质条件可言？国家级已有的52个而且即使在高新技术开发区里高新技术还不多见，何况大多数沿海地区科技力量本就十分薄弱，怎么能办起这么多个这么大面积的出口加工区呢？上海是有条件办出口加工区的，但外高桥保税区面积高达10平方公里，不用说目前形成的实际结构不可能成为高雄式的出口加工区，即使要搞，充其量能搞个1 平方公里的出口加工区就不得了了。出口加工区所在地如果社会经济基础不具备条件，或面积过大，难免会降低质量，搞“瓜菜代”，那么中央政府给予的免关税的成本就太大了。政策成本投入大，而产出效益低，有违建区初衷，势必造成用办自由贸易区的特殊政策，完成一般城市化的常规历史任务，这就不划算了。而且由于政策和操作上的扭曲，不伦不类，造成的损失是不可估量的。有些地区老老实实走正常城市化道路恐怕效果比现在这种杀鸡用牛刀的办法要多快好省得多。 第二，在区位布局上缺乏科学决策，过多过滥。中央政府和地方政府职能错位。地方政府积极性很高，一个时期里东南沿海地区兴起自由港热，几乎有港都要自由，办不成自由港就在保税区上作文章，把保税区作为地方开放度最高的标志。地方决策之后，“跑部前进”，到京城里攻关，有的边建边报批，把自由贸易区当作地方经济范畴来对待。中央政府在这个问题上没有全盘考虑，没有主动规划、规范保税区的布局，处于被动状态。于是保税区由于没有计划生育而超生，几年之间生下13个之多。就象多子女的父母一样哪一个也没管好。到头来，子女们都怨气冲天，都说自己日子不好过、四不象，不说父母不该生，却怪父母奶不足，给的自由度和优惠政策不大，而且给的越来越少。
