德国空间规划研究及其对我国的启示

      文献标识码：A

      文章编号：1004-8227(2006)04-0409-06

      德国是联邦制国家，由16个联邦州（包括3个州级市柏林、汉堡、不来梅，相当于我国的直辖市）构成。德国的空间规划与相应法律法规是相辅相成的，以法律为编制基础的综合性空间规划主要分为 3个层面[1～3]：联邦空间发展规划、联邦州州域规划以及市镇一级的建设规划。相应于空间规划的法律基础也分为3个层次：最高层次为国家（联邦）层次，主要法律依据有《空间规划法》(“Raumordnungsgesetz”)；到联邦州层次，各州政府所订立的法律根据各州具体情况而不同，比如北莱茵—威斯特法伦州层次有《州规划法》及其《实施规定》(“Landesplanungsgesetz”“Durchführungsverordnungen”)；到市镇层次，主要法律依据为《建设法典》(“Baugesetz”)等[3]。除此之外，还有一些针对专项规划的法律法规。

      从德国的城市发展来看，其空间规划的实施效果很好。我国的规划起步比较晚，在理论、方法上的研究尚处于起步阶段[4]，许多方面都需要完善，研究德国空间规划内容体系、特点对于完善我国规划体系具有积极的借鉴意义。

      1 德国空间规划概念

      德国空间规划(Raumplanung)是指公共权力对所有层面（地方及地方以上的）以及相关专业范围的空间性规划，即涉及空间的综合规划和专项规划[3]。空间规划有狭义和广义之分，广义的空间规划（也可称为Rumliche Planung）则由前一个概念衍生拓展而来，是所有具有空间意义规划的行为和活动的统称[1,5]。德国空间规划根据规划编制基础、委托方等的不同，可以划分为正式规划与非正式规划。其中，正式规划包括综合空间规划和专项规划。

      2 空间规划基本原则

      2.1 辅助原则

      辅助原则与联邦和各联邦州之间（规划）权限的分配相关。根据规划法规，上一级规划对下一级规划的调整权限只限于下一级规划无法有理有据解决的问题，即“在与问题及事件具最高相关性的权限层”实现配合以及协调[1]。

      2.2 对流原则

      子空间的布局规划必须与综合空间的布局规划相适应，反过来综合空间的布局规划必须注意子空间的现实条件与需要（联邦德国空间规划法第一章第四节）。与此同时，不仅是纵向，目标相容性也必须表现在水平方向，即在一个规划层面上其综合空间规划与专项规划相适应。

      

      图1 对流原则下的目标调整模式[5]

      Fig.1 Objective Adjustive Model in the Convection Principle

      3 德国空间规划体系及其法律基础

      3.1 综合空间规划

      综合空间规划指协调不断出现的空间要求以及空间关系的规划，涵盖了联邦、州、市镇3个层面上的正式法定综合规划（非专项性规划）[1]。其中在联邦州以下，根据空间组织与分布，可以制定相应的州的子空间规划，称为区域规划，是介于州域规划层面和市镇规划层面，以解决城市之间的空间发展问题的规划[6,7]。综合空间规划分为空间布局规划 (Raumordnung)和建设规划(Bauleitplanung)。空间布局规划是指法律上优先于市镇建设规划和不同于专项性规划的、概括性的（国家或联盟各种活动空间的连接以及相互协调）规划，目的是保障各空间功能分区以及区域的综合发展、整顿和安全[3,5]，包括联邦层面和联邦州层面的空间规划。而建设规划则指在市镇层面准备与确定土地法律质量以及其可用性的规划，包括两个阶段，土地利用规划(Flchennu tzungsplan,F-Plan)和建造规划(Bebauungsplan,B -Plan)。其中，土地利用规划是建设规划的预备规划，目的是掌握及确定整个市镇地域的土地利用类型；而建造规划则必须根据土地利用规划，对一定区域建造具体实施时的相关土地利用以及建筑控制等进行确定[3,8]①。

      3.1.1 欧洲层面规划

      由于欧洲实行一体化的经济政策，对于空间规划自然也存在一个欧洲共同的指导性纲领，称为“欧洲空间发展展望(EUREK)”[9]②。此外，还存在与这个纲领相应的行动计划和资助项目。因而德国空间规划体系、空间发展目标和侧重点等不得与这个空间发展展望相抵触，而是与其主导思想保持一致，“基于EUREK，对于欧共体未来空间发展，所有成员国与委员会的主要目标与主导思想要保持一致[10]③”。

      在欧共体层面以下，德国本国的空间规划体系与其法律体系结合紧密，对不同层次的空间规划，都有相应的法律文件对其目的、原则、主导思想以及功能等做出规定。