中国分类号：K561.4 文献标识码：A 文章编号：1672-7835(2006)04-0090-06 伴随着英国民族国家的建立，政治权力中央化，君主个人的权力不断加强，具有近代意义的行政机构不断扩大，因此，中世纪时期的监督机制已不适应新的时代要求；与此同时，新的监督制度远未建立。君主对国家政治、经济和社会资源的垄断，造成了这一时期的个人庇护制的盛行，而个人庇护制的确立使得国家制度层面的监督手段无法实施，造成了这一时期监督机制的弱化和缺失。这主要体现在议会和枢密院的政治监督的尴尬和社会监督的两难上。 因此，在近代早期的英国，政治监督、经济监督和社会监督机制全面瘫痪。在缺乏有效监督机制之下的贵族和官员肆无忌惮，于是，这一时期的英国，无论在政治领域、经济领域还是在具有鲜明特色的海军经营过程中，贵族官员的腐败行为相当普遍，也相当突出[1]。 一 政治监督的尴尬 都铎晚期和斯图亚特早期的政治监督主要体现为议会监督，也包括枢密院和其他司法行政机构对官员的监督，而前者是最主要途径。议会监督主要是通过议会立法、议员在议会内外发表议论、议会派出专人或组织专门委员会调查和议会通过对有关当事人的指控等方式来进行。 中世纪时期，英国议会的主要监督对象是君王，议会通过各种方式对国王的行为进行监督和限制。与此同时，议会也制订和颁布法令对官员行为进行监督，这在从中世纪中后期到都铎初期的法令中屡见不鲜。 《大宪章》中就有禁止王室食品采办官敲诈行为的条文。1275年的第一个威斯敏斯特法令禁止郡守和其他王室官员通过职务之便接受国王允许之外的报酬，如若违犯，将付出双倍的代价。爱德华一世统治时期，所有的巡回法官及郡守都必须接受关于地方官员滥用行政权力的调查。亨利四世统治初年，法令规定，如果任何郡守对他的人民进行任何敲诈勒索行为，他将会因为敲诈勒索按照国王个人的意愿受到惩处。都铎时期的法令也继续强调对郡守及其以下官员贪污、贿赂行为的惩处，从亨利七世到伊丽莎白一世时的每位君主在位期间都有相应的法令颁布。亨利七世时期的法令强调，郡守、副郡守、郡府职员及其他官员的敲诈勒索行为年年都有发生，法令赋予治安法官考察、指控和逮捕他们的权力。关于同样内容的法令在亨利八世和伊丽莎白一世时期都曾颁布过。另外对官职的任职资格法令也有相当严格的要求，并对买卖官职行为也有一定的束缚。爱德华五世在1388年颁布的法令中规定，所任命的官员必须是“最好的和最有法律知识的人士，必须对他们有足够的考察和认识”，严禁大法官、财政官、掌玺官、王室总管；内务大臣等通过收受礼品或依据个人好恶和偏爱提名任命官员。都铎时期继续实施以前的法令，如 1552年所实施的法令，强调其目的就是“避免在官员和王室大臣中间腐败行为的发生”，这一法令特别针对“行政管理、司法体系和国家财政征收官员”的直接或间接的买卖官职行为，对卖官者要由国王取消其爵位，对买官者要收回其官职。； 由于在都铎晚期到斯图亚特早期君王权力的加强，尤其是詹姆斯一世和查理一世时期的个人统治，加上个人庇护的盛行，有关对腐败行为进行惩罚的法令的实施进入了两难境地：一方面，为了公众利益和公共秩序，君王必须对此类违法事件进行干预和处理，以警世人；另一方面，在庇护制这种潜行政体制下，君王及其政府原本就是依靠个人关系进行统治的，各级官员的职位大都是通过个人庇护网络中的个人关系而获得的。因此，小而言之，对官员的惩治影响被庇护人对庇护人的忠诚和服务；大而言之，这种惩治不利于整个行政系统的稳定和运作。在这种两难境地中，伊丽莎白女王采用避重就轻、高高举起轻轻落下的手段，对官员的腐败行径只能是从严调查，从轻发落。如，在处理税务官威廉·伯德的贪污事件时，枢密院仅仅判定他对属下职员监管不力，以罚款的方式进行惩处而草草收场[2]149。在詹姆斯一世时期，“王在法下”的宪政原则已遭破坏，国王凌驾于法律之上，因此，国王毫无实施惩处腐败法令的意图，而且，王室政策与相关法令背道而驰，体现得最为充分的就是为解决王室财政问题而实施的出售爵位和官职的政策[1]。在此之前英国各朝法令所限定的腐败行为最突出的就是任命官员过程中的行贿受贿行为，而詹姆斯一世将出售官职政策化，因而，通过法令对腐败行为进行监督也就显得多余。 在都铎晚期，对腐败行为进行调查一般都是由国王或大臣派专人进行。如，在1585年，塞西尔和伯利分别派人对海军中的腐败行为进行调查[2]187。由于调查是由非议会人员进行的，因此，涉及到与调查者有亲属及利害关系的当事人时，则调查不了了之。如，伯利勋爵原为海军大臣，当他派人对海军的腐败行为进行调查之时，所涉调查对象大都是其旧部，因此，得出了以下结论： 海军部没有任何官员是舰艇的制造商，也没有任何官员成为任何舰艇制造商的合伙人；没有任何官员是女王陛下海军的物质供应商；没有任何官员单独确定供应品的进货价格，在没有其他相关官员证明的情形下，海军财务官没有进行任何支付行为；所有供应物质都首先进入女王陛下的海军仓库，没有任何截流或盗窃发生，在没有所有相关官员在场证明的情形下，没有任何物质从仓库发出；也没有任何人把用于建造女王陛下的海军舰艇的木材转手给商人。[2]114 而同一年由塞西尔派出的调查人员则得出了相反的结论：从1579年起，官员私下与舰艇制造商签订合同而牟利，在主要物质的供应方面，腐败活动非常活跃。[2]259
