美国立国伊始，就是一个由“存在着巨大差异的人们构成的异质社会”[1](P2)。在这样一个利益多元、思想多元、价值取向多元的社会里，社会各阶级阶层在许多重大原则问题有不同意见是极其自然的，也是合法的。但是利益的多元和意见的分歧并不妨碍美国人对法治至上和程序理性的坚守。它们是美国社会各阶级、各阶层存在着巨大利益差异时能取得“共识”的“最大公约数”。在美国历史上，当社会处于激荡的转型时期时，依凭这一“共识”的信奉，美国总能找到某种方法去化解利益格局变化而导致的政治、经济和社会危机。 20世纪30年代的“宪法危机”，对美国人民的政治智慧提出了挑战。在这场攸关国家前途的危机中，美国的各种政治力量都卷入其中，纷纷为自己的利益而博弈。但斗争始终如一是在法治至上和程序理性的大前提下进行的。结果，美国最高法院作出了合乎当时社会“共识”的判决：罗斯福新政的各项措施得到了合宪性的承认，“宪法危机”得到化解。宪法危机的化解验证了美国宪政体制的有效性，因为“除非程序限制得以确立并有效运行，真正的立宪政府并不存在”[2](P173)。这表明，美国宪政制度在解决其国内的政治经济利益的重大冲突时并不是一种最坏的选择，它至少为美国在动荡不安的社会进程中找到了一条和谐共处、相互尊重的“可持续发展”之路。 一、“宪法危机”的背景 1929年夏起，横扫资本主义国家的大萧条已在美国金融界初露端倪。10月29日股票交易市场狂跌，危机爆发。到1932年，美国工业总产值比1929年下降67%，失业人数已占全国人口的1/4，国民收入尚不及1929年的一半[3](P397)。制度性危机表明美国已到了国家总体崩溃的边缘，也说明再墨守成规、抱残守缺，视放任主义为圭臬，完全不切合实际了，大危机要求扩大政府对经济事务的干预。 为拯救资本主义制度于危亡，罗斯福政府打破常规，实施了一系列突破资本主义生产关系的经济政策。在其上台伊始100天，罗斯福就促使美国国会通过了《全国工业复兴法》和《农业复兴法》等法案。这些法案对美国传统的宪法原则发起了有力的冲击，也超越了当时美国宪政体制对三权的制衡性规定。但危机中手足失措的国会对罗斯福的新政政策给予了充分的支持，美国最高法院也没有行使司法审查权对新政措施说三道四。 1934年，最高法院在内比亚诉纽约州一案中以一票之差勉强表明了对新政各项措施的同意。但罗斯福政府的断然举措还是同由最高法院发展起来的限制政府权力的理论和司法实践发生了不可避免的冲突。最高法院在美国刚刚走出危机的低谷后，就对罗斯福政府扩大政府权力的各项新政措施发动了挑战，因为权力的天平不能过度失衡，这是美国宪政体制的本质要求。在1935年谢克特家禽公司诉美国案中，最高法院裁决《全国工业复兴法》违宪；在1936年美国诉巴特勒案中判决罗斯福的农业调整法违宪无效[4](P36)。不久法院又以超越国会权力为由接连否决了罗斯福新政的六个经济调控计划。这对还处在经济危机重创中的美国又是一场灾难。罗斯福说：“我们已经到了必须采取行动从法院手中拯救宪法的时候。”[5](P170) 1937年，罗斯福以压倒性的胜利蝉联总统后，就以司法改革为名对最高法院发起了反击。1937年2月5日，他以提高法院工作效率为名提出了改组法院法案。法案要求为联邦法院中年龄超过70岁而还未退休的法官配备一名法官。按照这个法案，罗斯福就可以将6名最高法官送入最高法院，从而在最高法院扩大自己的同盟军。罗斯福出乎意料的行动在美国社会各阶层引动了轩然大波。人们都认为，他这样做就是在向最高法院寻衅报仇。早先反对他的，好像找到了更确切的理由，他们纷纷指责罗斯福要搞独裁；原来支持他的，也困惑不解转而反对他。这些人认为，改组法院的法案是罗斯福要集大权于一身，是对以三权分立为核心的美国宪政体制的最大破坏。显然，改组法院从根本上危及了美国的宪政体制，引起了30年代的“宪法危机”。 二、“宪法危机”中各方的博弈 从多主体认知理论的视角看，“宪法危机”的出现是因为在社会变动中“共知”的缺乏。 首先，从罗斯福总统来看，他在竞选总统之时就向美国人民承诺，要给美国人民一个新政。他的当选就表明了美国人民对他改变美国政治经济政策的某种认同。1936年底，他在以绝对优势连任后，更认为得到了美国人民绝对的授权。尽管罗斯福发表了多次“炉边谈话”，呼吁美国人民的更多支持，民意调查却令他沮丧，超过50%的人民对他改组法院的计划持反对态度[6](P4)。这表明美国人民虽然强烈求变，但美国人民立国以来对专制、独裁的厌恶、恐惧和警惕也同样强烈：他们反对改变宪政体制。 其次，就美国国会来说，罗斯福上台后，国会议员的构成也发生了有利于罗斯福政府的变化。民主党占据了国会议员的多数。按理，一个执政党占多数的国会，更有可能配合以罗斯福为首的行政权力，通过一个又一个有利于新政的法令。的确，在新政的第一阶段，国会也没有辜负罗斯福对它的期望。对罗斯福政府要求的法案，国会毫不犹豫全部通过，为此它有了罗斯福的“橡皮图章”的声誉。罗斯福再次胜出之势又把更多的民主党人送入国会，此时此情，罗斯福更有把握指望得到国会支持，在改组法院上支持他，一举搬开最高法院这个新政的绊脚石。但是国会让他大大失望、伤心、恼怒。不仅国会保守派坚决反对，尤其出人意料的是参议院中的众多自由派议员竟也坚决支持法院一方。这些力量一起维护程序公正，防止美国宪政制度因为总统个人的威望和魅力而遭到破坏。国会的反对说明，美国宪政体制内在的权力平衡不容打破。罗斯福明知不可为而为之，引发了宪法危机，损害了他作为民主国家伟大总统的声誉。罗斯福夫人在其晚年都为此事唏嘘不已，想不通罗斯福为何出此一招[7](P2)。
