〔中图分类号〕K252 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-7326(2006)05-0099-05 晚清以降，军队数量持续增加，巨额的军费支出对国家财政造成很大压力。在此情况下，清政府先是减扣经制军队的俸饷，嗣后逐步加大裁兵节饷的改革力度，至清末又实行练兵增饷政策。晚清军费政策的演变是个迟缓的渐进过程，但对军事近代化的推动作用是显而易见的。关于晚清军费问题，前人已有探索性研究，[1][2]本文拟在已有成果的基础上，对晚清军费政策的演变历程及其效应进行深入论述。 一、经制军队俸饷的减扣与欠发 清代前期，国家的正规军即“经制军”包括八旗和绿营两种，二者是政府镇压民变和抗击外来侵略的主要依赖。八旗将领的正俸仅俸银一种，绿营将领货币形态的正俸要多一些。但是，八旗将领除支取俸银外，还享有朝廷赐给的面积不小的旗地，禁旅八旗武官甚至还可得到与俸银数目相等的禄米。若将这些绿营将领享受不到的“福利”转化为货币，八旗将领的收入又远远高于绿营将领。俸薪之外，八旗绿营将领还仿照文职养廉之制支领养廉。武职官员的待遇因旗绿之别、地区之异而优劣不等。总体上讲，八旗优于绿营，京师与边疆地区又优于内地省份。八旗和绿营兵丁每月发给一定的饷银，称为“月饷”，此外遇有婚丧之事，清政府还发给一定的银两以示恩恤，称为，“红白事例银”。同将领俸薪类似，八旗兵丁的收入要比绿营优裕。 清代前期，八旗军队有20余万，绿营军队更多达60余万。由于兵额过多，虽然其俸饷并不优厚，但日常养兵费的总额却是天文数字。不仅如此，“预算外”的战时军需耗费更巨。乾隆时期，初次金川之役、准回之役、缅甸之役、二次金川之役、廓尔喀之役、台湾之役等6次战争的军费支出达1.5亿余两。嘉庆年间，仅白莲教之役即耗费2亿两。[3]（卷125）巨额的军费支出给政府造成巨大的财政压力。 晚清时期，八旗绿营军队因积弊过深而成无用之师，政府遇有战事，多倚赖地方督抚招募成军的勇营。因此，国家在军费支出方面主要保障勇营饷需，经制军队既成冗兵，待遇自然下降，国家减扣和欠发旗绿俸饷的现象在咸同年间极为普遍。咸丰以后，以太平天国起义为首的农民斗争此起彼伏，清政府财政入不敷出，只得减扣经制军队的日常俸饷。咸丰四年，户部奏准将京师八旗官弁红白赏银、兵丁红事赏银概行停止，兵丁白事赏银照旧支给，并咨令各地驻防一律办理，“以节经费”。[4]密云、张家口、绥远等处驻防八旗俸饷，除步甲与养育兵照旧支领外，食俸官员应领俸银核减三成支给，兵饷核减二成支给。[5]乌鲁木齐满洲营兵饷每月只能按五成实银发放，但实支数目较之原额“不及十分之二、三”。如前锋应领饷银及粟米草料折银85.5两，实支仅18.74两；马甲应领原额73.59两，实支仅15.93两。[6] 此外，欠发的现象亦非常普遍。咸丰六年，河南旗绿各营官兵俸饷等项，“开封营发过两季，满洲营发过五个月，其余各营有仅发一季者，有全未支发者”。[7]咸丰五年夏季至十年春季，贵州各标协营兵丁“应支饷银全未支放”，“一年中每兵亦不过借给银一两及数钱不等”。[8]同治二年四月，曾国藩奏陈兵饷为难情形时称：各营“欠饷多者十五个月，少亦八、九个月”，结果部卒屡有逃散。[9]（卷18） 减扣与欠发经制军队俸饷是咸同年问的基本军费政策，也是无奈之举。在财政困难的情况下，必须有选择地裁减某些支出款项，至于裁留何项，则要视轻重缓急而定。咸丰以后，同家军事行动主要依赖勇营，旗绿各营因缺乏战斗力而被视为冗兵，在财政吃紧的情形下，政府必然裁扣旗绿俸饷。政策出台后，朝廷要求地方督抚与统兵大员认真执行，对于违命不遵者则予以严厉谴责，这点从江北粮台事件便可一目了然。咸丰后期，文煜办理江北粮台，阅各省协饷未济，兵饷“每月发五、六、七成不等，余欠之数概以官票找给”。当时托明阿统管扬州军务，坚决要求粮台如数支放俸饷，与粮台形成水火之势。户部对文煜的做法表示赞同，并颇带讽刺意味地批评托明阿：“各路军饷均应力求撙节，通融办理。即如福济、和春、向荣各大营欠发饷糈甚多，均系通融支展。托明阿于欠发款项丝毫不容蒂欠，而瓜洲一隅日久未报克复，劳师縻饷，伊于胡底！”咸丰九年冬，乔松年接办江北粮台后，协饷更不如前，只得推展饷期，约计3个月之中发给两个月军饷。此时都兴阿接统扬州军务，“不计粮台之所入，必欲按月索饷”。统兵大员与粮台之间又生纠葛。在清廷看来，都兴阿无视国家财政拮据情形，违背户部“力求撙节”方针，于是饬令其“以后仍俟粮台凑足一月之饷咨会到日，再行传知各营赴台领饷”。[10] 清政府减扣、欠发旗绿制兵俸饷，在一定时期缓和了财政危机，解决了军费紧张的困难，但给官兵尤其是兵了造成巨大损害。兵丁起初尚能“体谅时艰”，时间一久，生计的压力使其再也不堪忍受，于是纷起抗议。咸丰四年冬，甘肃囚司库匮乏而搭粮抵饷，兵丁领粮亏折，纷纷恃众闹事，“抗不领粮”。西宁镇标兵丁更“聚众哄闹，几酿事端”。翌年因粮价低减，西宁、宁夏等处请饷滋闹。四月，兰州省城督标出征兵丁家属向藩司恳求支发饷银及应得恤赏，家属妇女数十人又到总督衙门“同声哭喊，纷纷吵嚷”。[11]出现此等事件，政府亦知理亏，只得竭力劝谕，交口承诺。不过，这种态度只是对付兵丁家属，设若事态严重，甚至威胁到政府统治，则又是一幅面孔。咸丰七年，江南各营兵勇因领饷不敷，遂结盟意欲聚众鼓噪，政府密访后将为首者7名正法示众。不久又有粤兵摇旗索饷之事，亦即择尤惩办。[12]
