中图分类号：D691.42 文献标识码：A 文章编号：1000—9639（2006）03—0055—08 清代职官体系存在一种特殊现象，即作为行省最高权力的总督和巡抚衙门（以下简称督抚衙门），并无正式机构建置与属官编制。在官方文献中，几乎找不到光宣改制前督抚衙门内部结构的记载①。自雍正元年始，清廷允许督抚自行聘任幕宾，并有少数不入流品的书吏、承差作为处理政务的帮手②。因此，既往学界对督抚权力及相关问题的研究，大多集中于幕友所构成的幕府在内政外交、财政商务和学术等方面的作用影响，尤其是晚清督抚幕府的研究，成果十分丰富③。不过，乾隆中期督抚变为常设之后，督抚衙门虽然没有规制内的正式建制，对应于中央六部，却不能不设置相应的办事机构，即六科或六房。而幕府除提供政务决策的咨询功能外，在权力运作方面，主要通过掌控房科而发挥“佐官检吏”的作用④。 咸同以降，社会变动加速，新事务层出不穷，原有体制难于应付，故衙署外局处所大量增设，清中叶以来结构单一的督抚衙署的房科设置，也相应变得复杂。仅仅从幕友的视角进行研究，已经无法深入认识和把握督抚衙署内部结构及行政职能运作的实际情况。而咸同至光绪末年督抚衙署结构的变化，不仅奠定了清末外官制改革的基础，也是了解近代中国历史进程中省级行政体制转型的关键。 一 清因明制，督抚本为朝廷临时派遣的巡视官，藩臬两司才是一省正式的最高行政机构。不过，随着乾隆中期以后督抚变为常设，督抚衙门逐渐演变成一省最高行政权力之所在⑤。在清代直省职官体制中，各司道府州县官吏虽为督抚下属，但职司有别，各建衙署。督抚如何统率文武官员施治于地方，与督抚衙署的结构及运作机制密切相关。尽管通过幕府的活动，可以大致了解督抚施政的一些具体内容，但对督抚权力的实施过程和运作方式的把握，至今仍然模糊笼统。由于督抚调动频繁，幕友、幕客在幕时间长短不一，常常更换幕主，造成时地相异，事务杂乱，使研究者易入歧途，甚而张冠李戴。在上有朝廷，下有州县衙署科房的行政系统里，督抚衙门作为承上启下的纽带，对其内部机制与运作的了解把握不清晰，必然影响对清代政治制度纵贯连结的整体认识。 半个多世纪以来，尽管对清代督抚制度的探讨已渐趋深入，但相关专题论著仍令人遗憾地缺少对督抚衙门结构和运作方式的描述分析⑥。一些著述间或涉及督抚衙门，多为据有关政典类书规制作一般简介[1](P66)。不过，关于清代督抚衙门不置属官的问题，研究者们却不乏揣测。如对历代官制颇为熟悉的瞿蜕园先生，曾提出过下列见解：“惟清代之督抚衙门中无官而只有吏，所聘之幕友只限于私人关系，不作为职官。衙署中保管及办理文牍者只有书吏，无低级职员担任内部事务。仅能调用候补佐杂官及武弁充任文武巡捕，文巡捕掌文官之传达，武巡捕掌武官之传达，兼理琐事。然巡捕名目亦只习惯相沿，不能形之文字，自藩臬两司以至知府，皆有首领官以掌其官署内部事务，而督抚独无，此乃由于督抚本身非正式职官，未暇为之划定制度，遂因循成习也。”[2](P62) 另一种观点则认为，清朝以少数民族入主中原，吸取历代和清初割据分裂的教训，加强中央集权和官僚制衡，实行虚外实内、内重外轻的官制，尤其防止封疆大吏拥兵自重，“总督和巡抚虽均各设有衙门，但衙门内不设正式职能机构，仅设书吏、笔帖式若干人，并聘请懂钱谷、刑名业务的幕友来辅助督抚办理一些文案工作。……这样，即使督抚们被授予一省或数省的军政权力，由于他们没有自己的职能机构，再加上中央的严格控制，仍然不能恃权自重，缺少与朝廷对抗的能力和实力”[3](P314)。 清代职官体系中督抚衙门不置属官，与实际运作中督抚衙署为直省权力中枢的情况存在矛盾冲突。一位曾在湖南巡抚衙门学幕者所叙其亲历见闻，颇有助今人对督抚衙门权力范围与实际职能运作的认识：“因抚署为一省最高行政监督机关，凡藩臬两司及全省之道府厅州县职司之事项，皆须听命受成于抚署，故抚署成为全省机关公文之总汇，外如京外各部院对本省有关之事项，亦以抚署为行文之对象……”因此，拟批各种讼案呈词，核对房科（或称科房）稿件，起草文件，拟办命盗案件勘词等，是幕友的主要职责，幕友大多领有其所辖业务的房科[4](P288—289)。幕友之间因业务分工有别，相互联系反而疏离，房科才是督抚衙门行政运作的基本载体，作为幕府制度的重要组成部分，可以反映督抚权力运作的相关信息。 然而，除规制未有相关机构设置的记载外，受清代官场潜规则的影响，现今留存的清代督抚衙门相关史料十分零碎，也为研究带来实际困难。由于文字狱及官场倾轧，康熙时刊行的官箴书中，便告诫官员离任前应销毁文书簿册：“凡书札文移牌票，非有用必存者，尽行焚毁，不得遗留，使后官拾去，致生他议。”[5](P66) 故迄今可见的直接史料相当稀少。而清人文集、书信中关于官场人事的议论记述，与督抚衙署有关者不过只言片语，令人难窥庐山真面。另一方面，清代档案虽汗牛充栋，保留下来的督抚衙门档案却为数不多，以至于有学者以为除流落海外的叶名琛档以外，没有督抚衙门档案存世。幸而中国第一历史档案馆的山东巡抚衙门档案以及赵尔巽、端方档中保存了一些重要的原始材料，据此与其他各种散见资料比勘互证，可以对清季改制前督抚衙门的实际状况进行深入探讨。此外，瞿同祖的《清代地方政府》剖析了嘉庆以前州县政权的结构、职能和运作，在清代基层政权的研究方面，有筚路蓝缕之功[6]，其研究虽未涉及督抚衙门，但所揭示的清代基层政权体系中非正式权力系统的存在，以及亦私亦公的幕友、胥吏、长随在其运作中不可或缺的角色作用，具有重要的借鉴意义。 事实上，乾隆中期后固定为一省最高权力机关的督抚衙门，尽管没有正式属官和机构设置，却存在着一套得到朝廷默许的非正式机构，其人员以幕友、书吏为主。清中叶以前，幕府与所辖吏、户、礼、兵、刑、工六房，构成了督抚衙门的一般组织形式。尽管在不同省份、不同时期、因主政者的不同需要而有所差异，基本结构则大体相同[7](P71)。道咸以降，在外力冲击之下，中国社会发生千古未有之大变局，权力重心开始下移，督抚衙署作为连系朝廷与社会、国家与地方的重要纽带，与所承担的行省最高权力相适应，其结构与作用悄然出现重大改变。
