1885年，清政府下令台湾建省，刘铭传由福建巡抚改为台湾巡抚。作为被清政府任命的台湾第一任巡抚，刘铭传在接到台湾建省的谕旨之后，却上了一个《台湾暂难改省折》，提出了他自己的台湾建省主张。他认为，无论从台湾内部原住民的教化，还是从对外的防御能力来说，台湾都还不足以自成一省。应当让福建巡抚“以台湾为行台，一切规模无须更动。全台兵政吏治，由巡抚主持，内地由总督兼管。如此分而不分，不合而合，一俟全番归化，再行改省”（注：刘铭传：《刘壮肃公奏议》，台湾文献丛刊本，第155-156页。）。刘铭传的“台湾暂难改省”的主张，虽然遭到清廷的驳回，但随后他提出的台湾建省方案，却仍然秉持了一贯的务实的思想，强调台湾建省之后与福建的特殊关系，强调台湾加强自身实力的清赋、抚“番”、设防等基础性工作的重要性，而将改省之后的城垣、衙署等建设工作暂缓一步。在刘铭传台湾建省方案的主导下，建省工作扎扎实实地进行，使一个新建的省份在不长的时间里成为全国比较先进的省。 一 1885年，清政府关于在台湾建省的决定是一个政治性的决定。在此之前，有关在台湾是否建省的问题已经经历了长时间的讨论。 早在清乾隆二年（1737年），就有礼部侍郎吴金提出，宜将台湾“另分一省，专设巡抚一员，……于海防重地大有裨益”（注：张伟仁主编：《明清档案》第71册，A71-91，台北，中研院史语所，1987年。）。吴金题奏后，清廷很快就有了批示：“以弹丸之地，□（所）属不过一府四县，而竟改为省制，于体不可，于事无益。吴金此奏应无庸议”（注：张伟仁主编：《明清档案》第71册，A71-91，台北，中研院史语所，1987年。）。吴金建议在台湾建省，其出发点在于加强海防，而当时海防的对象主要是内部的“奸民”。这种想法的产生和康熙末年台湾发生的朱一贵起义、雍正年间的“番乱”以及吴福生事件有关。清政府驳回吴金建议的理由也是充分的，因为这时的台湾开发程度还比较低。根据1738年（乾隆三年）尹士俍的《台湾志略》记载，当时，全台湾一府四县二厅，男女总共454872丁口，每年征收田赋、官庄、地种、杂税等各项钱粮共银43483两、粮169267石（注：尹士俍：《台湾志略》，九州出版社，2003年版，第27-33页、43-48页。）。以这样的人口和财政规模，要建立一个行省，确实还为时过早。 同治十三年（1874年），发生了日本侵犯台湾的“牡丹社事件”。这个事件给了清政府以很大的刺激。事件过后，先后又有一些大臣提出将福建巡抚移驻台湾或在台湾建省的建议。作为清政府派往处理“牡丹社事件”的福建船政大臣沈葆桢，向清廷上了《请移驻巡抚折》，主张将福建巡抚移驻台湾，但不主张台湾别建一省。沈葆桢当时不主张台湾建省的理由，是认为台湾建省的“器局未成”，特别是“闽省向需台米接济，台饷向由省城转输，彼此相依，不能离而为二”（注：沈葆桢：《福建台湾奏折》，台湾文献丛刊本，第1-5页。）。其中最主要的还是“台饷向由省城转输”，台湾财政上无法独立。 光绪二年（1876年），刑部侍郎袁保恒奏请将福建巡抚改为台湾巡抚，主张台湾另建一省，但北洋大臣李鸿章却反对。李鸿章认为，“袁保恒请改福建巡抚为台湾巡抚，虽事有专属，而台地兵事、饷源实与省城呼应一气，分而为二，则缓急难恃，台防必将坐困”（注：李鸿章：《李文忠公选集》（上），台湾文献丛刊本，第200页。）。李鸿章此时反对台湾建省，也是以台湾的饷需必须由福建内地接济为其主要的理由。 光绪十年（1884年）的中法战争，法军先后占领了台湾的基隆和澎湖，并且封锁了台湾的海面，以此作为他们向中国勒索赔款的抵押品，其中基隆被法军占领达九个月之久。这件事再一次强烈地刺激了清政府，经过这次教训，清政府中的许多人对经理台湾以及台湾建省问题又有了更新的认识。 光绪十一年六月十八日，大学士左宗棠首先上奏，“惟有如袁保恒所请，将福建巡抚改为台湾巡抚，所有台澎一切应办事宜，概归该抚一手经理，庶事有专责，于台防善后大有裨益”（注：左宗棠：《台防紧要请移驻巡抚折》，档案，藏北京中国第一历史档案馆。）。左宗棠的建议，不但阐明了台湾建省的必要性，而且指明了台湾的物产关税已经超过了广西、贵州等省，经济上已经形成了一定的规模，并且特别针对沈葆桢、李鸿章认为台湾难以建省的意见进行了反驳，提出了解决台湾建省后财政困难的具体办法。这个建议，在台湾建省的必要性和可行性方面都进行了充分的论证，得到了朝中大臣们的支持。九月五日，醇亲王奕譞和李鸿章等16名大臣联衔上奏，称“若以福建巡抚改为台湾巡抚，以专责成，似属相宜”（注：奕譞等：《钦奉懿旨会议折》，档案，藏北京中国第一历史档案馆。）。这时，包括李鸿章在内的大臣们都赞成台湾建省，确实是因为情况有了新的变化，台湾作为海防重地应该加强经营，主要还是从政治层面考虑台湾建省的问题。同日，慈禧太后下旨：“台湾为南洋门户，关系紧要，自应因时变通，以资控制。着将福建巡抚改为台湾巡抚，常川驻扎。福建巡抚事，即着闽浙总督兼管。所有一切改设事宜，该督抚详细筹议，奏明办理”（注：《大清德宗景皇帝实录》卷215。）。至此，台湾建省作为清政府的一项重大决策乃正式确定下来。 然而，作为被清政府由福建巡抚改任为台湾第一任巡抚的刘铭传，在接到清廷的谕旨之后，却在光绪十一年十月二十七日上了一个《台湾暂难改省折》，其中指出：“台湾所出财赋，较之贵州、新疆则有余，惟沿海八县之地，番居其六，民居其四，重洋远隔，倚傍一空，猝有难端，全恃闽疆为根本，声气联络，痛痒相关，以助孤危之境。……若改设台湾巡抚，与闽省划界分疆，即督臣顾全大局，一视同仁，司道以下，畛域分明，势必不相关顾。即以饷论，以后仍须闽省照常接济，方能养兵办防。现在筹饷艰难，除不得不用之费，万难减省，以误要需。其稍可缓减者，即须力求撙节，惟视事之缓急轻重，次第分筹。臣前陈善后折，以办防、练兵、清赋、抚番为急图。现既诏设台湾巡抚，必先渐抚生番，清除内患，扩疆招垦，广布耕民，方足自成一省。臣查台番与云贵苗民、甘肃番回迥异。台番不相统属，各社所占膏腴之地，高山宜茶，平地宜谷，一旦教之耕种，皆成富区。……以臣度之，若认真招抚，示以恩威，五年之间，全台生番，计可尽行归化。然后再筹分省，土地既广，财富自充，庶可无劳内地。刻下外办防务，内抚生番，巨款难筹，时形竭蹶。……但台湾重地，经醇亲王等统筹全局，冀保海疆，自应派大员驻扎。似可仿照江宁、江苏规制，添设藩司一员，巡抚以台湾为行台，一切规模无须更动。全台兵政吏治，由巡抚主持，内地由总督兼管。如此分而不分，不合而合，一俟全番归化，再行改省，以重岩疆。既可宽此数年，从容筹办，目下又可节省巨款，腾出资财抚番、设防，先其所急。此臣审度事势，拟从缓设巡抚之大略也。如蒙采择，应请饬令王大臣等公同议奏，以期万全”（注：刘铭传：《刘壮肃公奏议》，台湾文献丛刊本，第155-157页。）。刘铭传从台湾建省工作具体主持者的角度，提出台湾暂难改省的理由，不是没有道理的。他的理由主要有两点：一是居住在台湾百分之六十土地上的台湾原住民还没有归化，台湾的开发程度还不够。二是台湾的财政需要福建的接济，生怕这种接济在台湾建省以后会遇到阻碍。因此，他的意见是，5年之内，台湾暂不改省，福建巡抚以台湾为行台，加强台湾的治理。5年之后，待全台原住民归化，台湾“财富自充”，再筹分省。
