19世纪初以来清朝的改制运动涉及政府内外的许多范畴，诸如官制、税制、洋务等，其意义深远。但是对这些改制运动的评价，学者们从来都莫衷一是。归纳起来，主要有下面两种观点：一是以费维恺为代表的否定论。该论认为政治制度的改革是任何社会改革的根本，而洋务改制运动少的就是政治改革，因此是注定要失败的。用费君的话来说，没有政治改革，再多的坚船利炮也无济于事。（注：Feuerwerker， Albert， China' s Early Industrialization， Sheng Hsuan-huai (1844-1916) and Mandarin Enterprise( New York， Atheum， 1970) ， P59.）这种观点源于冷战时期，虽然年深日久，在学界依然有影响，尤其能迷惑刚入门学习中国历史的大学低年级学生。最近以罗威廉为代表的一批学者，则从“社会—国家”这个新的角度来探讨这个问题，得出的结论与上述的否定论大相庭径。在他们看来，改制运动反映了当时社会的新兴事物，如商业的发展，对原有的国家架构形成的压力，以及清统治者自身的调整。罗君的观点在他的“公共领域”这么一个概念里得到了集中的阐述。（注：Rowe， T.William， Commercial and Society in a Chinese City， 1796-1889( Cambridge， Harvard University Press， 1984) .Also see " The Public Sphere in Modrn China" ， in Modem China， July 1990， P309-322.）上述两种观点无疑是仁者见仁，智者见智，但是各自也都有盲点。如果洋务自强真像费君说的那样一无是处，那又怎么解释那时打下的近代工业基础呢？如果改制是社会正常发展的结果，那又为什么无法完成现代化的过程呢？本文的目的，是通过剖析1879年招商汕头分局“公私混淆案”，来试图解释19世纪改制运动中的难题。本文的重点，则是清朝财政政策及其改革和执行，而最终要证明的观点可以表述如下：正是纵横交错于清政府内外的“非正式财政体系”，把19世纪改制运动置于两难之境。 一 清政府的财政改革，可以说是整个改制运动中最重要的一环。尤其在19世纪财政收入日落西山、危机迭起之际，财政改革成功与否直接关系到所有的其他改革。有关清朝财政的资料可以说是太多了，同时又太少了。有清一代中央集权，地方政府的所有财务处理都必须上报户部审批，再由户部造册以备谘皇帝天聪。由此留下来的册、表、章、奏、批，可谓汗牛充栋。另一方面，由这些文件反映出来的政府财政的实际运作却又微乎其微，因为这些公开的文件，是按照一定的格式、用语甚至内容，做出来让皇帝和公众看的；在实际运作中的种种具体过程，尤其是有违章嫌疑的细节，则不会包括在这些文件里。因此，研究财政改革不仅要基于这些政府的文件，还要考虑到每一件事的前因后果，卷入这件事情的人员，及其他们之间的关系，从而品味出文件中没写出来的奥妙。这些奥妙比任何规章制度都更确切地反映出清朝财政运作的真实面目。 为了更好地展开对19世纪财政改革的讨论，让我们先来看看1879年轮船招商汕头分局“公私不分案”的始末。广东汕头厘金局的蔡伦书，长期把收上来的厘金税款存在一家叫做乾泰的私人钱庄里吃利息。1877年乾泰破产，蔡血本无归。为了弥补损失的税款，他从另一家叫顺泰的钱庄里以12％的高利息借了一万两银子。此后每当蔡收取了新的厘金税，都饥不择食地存到其他钱庄里，来挣取更高的利息，以偿还顺泰的本和利，并希望有朝一日弥补此前损失的厘金税款。这些公私款项的所有转移和交割，都通过招商局汕头分局的钟循来处理。钟循把蔡的厘金税款存在一家由香港人吴绮云开的和记贸易行里。吴是香港永同兴贸易行的东主的公子，来汕头扩展生意时与钟循成了好朋友，此前钟多次在他那里存款生息，没失过手。这次除了蔡送来的厘税11000两以外，钟还把2880两招商局款和3900两商局代收的赈灾款，一起存在和记贸易行里。像往常一样，吴答应一旦需要，钟可以随时取款。但是在1878年初，香港永同兴贸易行因资不抵债而宣布破产，吴无法偿还钟循的存款，便于当年6月不告而别，逃往香港藏匿起来。这样，归还蔡的厘款、招商局的局款和赈灾款共18000多两的重大责任，便都落在了钟的头上。钟循纵然有三头六臂，一时也无法筹措这么一笔巨款。1879年6月，福建巡抚丁日昌突然发难，就此案指责招商局的财务混乱，并对钟循穷追不舍，要求严加惩办；并扬言说，如果商局不认真办理，他就会同南北洋大臣，务必弄个水落石出。在丁的压力下，商局开始对钟案进行调查。可是调查并不顺利，拖泥带水地折腾了好几个月。最后由官府行文，通缉首犯吴绮云；既然吴已经逃跑，何记贸易行在汕头的财产全部没收入公；钟循被永远踢出招商局，并勒令其归还所损失公款的一部分。（注：钟循供词，招商局档案#468(2)/41，中国南京第二档案馆藏。）从1880年以后便再也没人提到这个案子，钟循是否按规定偿还公款也不清楚，整个“汕头招商分局公私混淆案”于是便不了了之。 1877年和1880年之间发生在汕头招商分局这件案子的真相，也许再也不会大白于天下了。但是此案发生的前因后果给我们提出了几个问题：第一，为什么公款的损失会发生在“公款生息”这一政府行为上？考虑到这种行为并非偶然，这个问题就更有意义了。第二，既然香港永同兴贸易行早在1878年初就倒闭了，从那时起钟循存在那里的公款肯定就已经没有了着落，那么为什么直到一年以后该案才曝光呢？其中的猫腻不言而喻。第三，汕头在广东省的管辖之下，出了事该由广东巡抚来处理，为什么实际上是福建巡抚丁日昌出面？诚然，招商局不同于一般政府行政部门，从来都是北洋大臣直隶总督李鸿章的禁脔，但是不论是从名义上的管辖权还是实际上的责任，都轮不到丁说话。第四，既然丁一开始就大张旗鼓，颇有不获全胜决不收兵之势，最后怎么又不了了之呢？对钟循的处理是不是依法办事？通过对以上问题的探讨，就可以管中窥豹，略见当时财政及其改革之一斑；改革中怎样遇到难题，为什么解决不了等问题，也随之释然。
