[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]0257-2826(2006)04-0025-05 一、内涵与原则：对公共服务的基本理解 “服务”作为一种实际发生的行为和理论上的概念，是社会发展到一定阶段以后才产生的。它是主体和客体分离的结果，是人(主体)的需要与满足人的需要的外界物(客体)之间的一种关系，也是指客体在其效用性上对主体需要的满足。换言之，一项服务是服务主体能够向服务对象提供的活动或利益，它的结果可能与实际的物化劳动产品有关，也可能体现为非物质形态的活劳动。而且，正如马克思指出的那样，由于“服务本身有使用价值，由于它们的生产费用，也有交换价值”。[1] (P160) 所谓公共服务，就是指通过提供公共物品(如水、电、气等具有实物形态的产品和教育、医疗等非实物形态的产品)和公共环境(如安全稳定的社会环境、秩序井然的市场环境、公平正义的法治环境、良好的就业环境等)这两种基本方式满足公共需要的过程。它以税、费或志愿性劳动作为服务提供的成本，是社会存在和可持续发展的重要基础。也就是说，理解公共服务这一概念时，其本质性的规定是，公共服务是满足公共需要的重要途径，至于采用什么样的方式以及由谁来满足公共需要是第二层次的事情。在理论研究和实践中，“公共物品”和“公用事业”两个概念与“公共服务”概念有密切关系。笔者在这里将三者理解为层层包含的关系，即公共服务包含公共物品，而公共物品又包含公用事业。 根据所要满足的公共需要的内容，可以将公共服务主要分为三种类型：第一，政权性公共服务。这和国家的传统职能相吻合，包括立法、司法、行政、国防、国家财政等。这些服务一般都由国家公共部门提供，履行职责的人都是国家公职人员。这些服务中的一部分可以由中央分散到地方，即由分布在全国各地的各级行政机关、司法机关和立法机关提供。在法律上，这些公共服务以“行政服务”为最常见形态，服务行为通常是单方面的，也就是服务提供方作决定，服务消费方执行决定，服务费用来自税收。这是因为军队、警察、法庭、监狱这些用于满足维持社会秩序的公共需求的产物，都要耗用一定的物质资料。而国家并不直接从事社会生产，于是，为了满足这种需要，就需要向社会成员征税。 第二，社会性公共服务。它主要包括社会就业、社会保障、教育、卫生医疗、文化体育等直接关系到人的生存和发展这一需要的服务。这一类的公共服务具有双重属性：它既是一种个人需要，又是一种公共需要；既具有广泛的外部经济性，又由于资源有限而决定了它使用的竞争性。这一双重属性决定了此类公共服务供给的特殊性，即政府有责任确保该系统的组织管理和运行管理，并且由于地方政府贴近此类服务的消费者，在信息传递和反馈中具有先天优势，因此在服务提供中扮演着重要的角色。社会性公共服务的费用分担应体现受益原则，即全社会范围受益的如基础教育、基本医疗保障、基础社会保障等应由中央政府和地方政府负担为主，个人受益更多的职业教育、高等教育、保健性医疗等应以个人负担为主。这类服务的提供途径更加多样化。为了有效提高服务效率，各类不同性质的机构组合在一起，为公众的需要提供服务。 第三，经营性公共服务。它主要包括邮电、通讯、电力、煤气和自来水、交通等公用事业。这一类服务具有私人需求性质和直接付费的特点，但同时又具有一些独特的特点，即基础设施覆盖广、非重复、投入成本高、沉淀性大的特点。一旦建成后，生产供应量越大，则平均成本便越低，利润则不断增加，其规模经济效应逐渐体现出来，形成难以由多家企业竞争生产和供应的自然垄断格局。建成以后，在一定的服务容量范围内，每增加一家用户的成本是微不足道的，但基础设施投资的“沉淀性”则自然构成他人进入市场的壁垒。于是，这种带有规模经济效应的网络产业就使自己的服务和产品具有一种天然特殊性，即生产的弱竞争性和消费的弱选择性。这类服务是有偿的，收取的费用包含服务运行成本。适用这类服务的法律制度是私法和公法相结合的综合法律体系。 由于公共需要所具有的阶段性、多样性和社会制约性的特点，如何满足公共需要，既是一个如何调节社会资源配置的过程，又是一个如何发挥社会多元主体功能的过程。满足这些需要的活动内容和表现形式，便因此成为现代社会的重要领域。 政权性公共服务、社会性公共服务和经营性公共服务这三类公共服务由于其服务内容、主要提供者以及适用的法律制度等多方面的不同而有很大差异，但它们都遵从一些大的共同原则而区别于营利性的私人服务。第一项原则是服务连续性原则。公共服务必须保证其连续性，即使在调整政府职能、精简政府机构和人员的过程中，也要保证立法、司法、行政、国防、外交、基础教育等公共服务供给的数量和质量。第二项原则是平等原则。这包括个体平等和地域平等两个方面，保证全体公民平等获得公共服务和公共服务平等对待每一个公民。正如罗尔斯指出的那样：“公正是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。[2] (P1)第三项原则为适应性原则。这项原则是指公共服务的提供者为适应新的需要能够并且应该调整服务的组织形式和运行方式。第四项原则为效能原则。公共服务是一个调节社会资源配置，满足社会公共需要的过程，以税收、收费或者公民志愿性劳动作为服务提供的成本，因此，相应地需要遵循合理、高效使用社会资源的原则。 二、实质性规定和意义：公共服务伦理的构成 公共服务以满足公共需要为旨归，是社会存在和发展的基础。因此，对公共服务改革的研究涉及到两个基本视角：一是管理学的视角，二是伦理学的视角。对两者的不同偏好，形成了人们对公共服务改革进行研究的不同取向：其一是将公共服务主要看作是一个管理学的问题，试图借用管理学的范畴、命题和体系为公共服务改革提供一种新的分析框架，认为公共服务改革要集中解决效率问题；其二是将公共服务主要看作是一个伦理学的问题，运用伦理学的概念和标准来评判当前的公共服务，期望把伦理精神转化为公共服务的理念和公共服务的规范，在公共服务的制度、政策和公共服务主体的活动中体现伦理追求和伦理原则、伦理规范。
