中图分类号：B382-051 文献标识码：A 文章编号：1006-0448(2006)01-0035-07 国家作为一个政治实体，在阶级对抗的社会中，所反映的的确是统治阶级的意志，是一个阶级压迫另一个阶级的暴力工具。但是，当阶级对抗已经不是国家政治生活的主要内容的时候，我们认为国家的政治生活就得到了一种实质性的进步，它的政治目标中拥有了更多为民众的公共利益着想的内容并发展出一系列服务于公共利益的执政理念、制度设置、行政技术和伦理观念。我国是人民民主国家，其政治目标和公共管理活动的目标就是服务于广大公民的公共利益，从而使我们社会主义人民民主国家的政治和行政活动实现了公共伦理的核心价值——公共正义。 一 民主政体：现代政治与公共行政的关节点 老公共行政运动有一个重大的理论贡献，那就是明确地把公共行政作为一门有相对独立性的学科来研究。它从威尔逊(Woodrow Wilson)的论文《行政之研究》发端。此文于1887年6月发表于《政治科学季刊》第2期，当时并没有引起很大反响。50年以后，当老公共行政运动进行得如火如荼时，此文才被奉为行政学的经典。它从建立学科的角度，把公共行政作为一门专门的学科从政治科学中独立出来。他认为，行政学脱胎于政治学，但是，我们必须明确地看到，政治与行政是有区别的。他把行政学的对象限定为：“第一，政府能够恰当地和成功地做的事情；第二，政府如何以尽可能最大的效率和以尽可能最小的金钱和精力的代价去做这些恰当的事情。”[1]（7页）行政是政府的一部分，是采取行动的政府，它是政府的执行性、操作性的最明显的一面，而且它与政府一样古老。所以，它与政治国家是有区别的。当然，行政管理的任务是政治加以确定的，但是行政问题却不是政治问题，也就是说，政治不必去操纵行政管理机构。 他认识到，那就是在他那个时代，就已经出现了这么一种情况：“运行宪法比制定一部宪法要困难得多。”[1]（10页）政治决策的具体操作和执行成了异常繁杂的工作，需要建立一门行政科学来研究它。 弗兰克·J·古德诺(Frank J.Goodnow)也谈到政治与行政的联系和区别。他认为：“政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。”[1](32页）实际的政治需要必然要求在国家意志的表达和执行上达成一致，否则就会造成政治的瘫痪。 从行政学的两位创始人的有关论述中可以看出，虽然其意图是论证行政对政治的相对独立性，但是，这种独立性是以政治与行政的密切关系为前提的。政治国家的执政理念、国家意志及其利益要求必须化为具体的政策措施来加以执行，这就需要一整套的行政机构，并在具体的行政过程中，不断总结行政经验，升华为成体系的行政技术和智慧。中国古代社会对此就十分自觉，首先注意到要政令统一，不能政出多门，同时注意到要有相应的行政管理机构来“行其政令”。在长期的发展过程中，逐渐形成了一套规制严整的行政设置，包括行政区划、各级行政机构的设立和运行，行政官员的遴选与任用，行政责任的确定和追究制度等等。但由于古代中国政权的权源不是来自人民，而是由君主垄断，所以，其政治并没有一种公共利益的理念，也没有真正的公共领域，其行政机构也非公共权力机构，而是“代表性”公共领域，它们的执政理念是要维护一家一姓之天下，希望其王朝能延续到百世，以至千秋万代。所以，那个时代的行政是统治行政，而非公共行政，当然也就不能形成系统的公共行政的伦理观念。 行政理念的发展以国家的政治变革为先导。在西方，近代资本主义社会的政治变革，形成了一整套的自由、平等、民主共和、法治的政治理念，并向精神文化价值的深处植根，而形成了显发为道德人格和伦理结构的自由、平等、民主共和、法治的价值底蕴。资产阶级在夺得政权以后，努力彰显其政治理念，在经济上实现自由的市场经济制度，从而使人们的平等、自由在经济交换的秩序得到了扩展；在发展过程中，由于经济必然性产生了垄断行为，造成了经济不平等，妨碍了经济自由，从而引起了政治国家对这种趋势的扭转，即以法律的方式来反垄断，促进自由、平等的理念在经济运作的过程中得到体现，目的是让经济体制成为人们可以平等地共同参与并分享利益的体制；政治上三权分立的制度设置，则是为了防止权力的垄断，进行了以权力制约权力的政治体制安排，因为他们深知人性的弱点，体察到权力会产生腐败，而绝对的权力会产生绝对的腐败。其目的仍然在于提高权力的共享性及其公共性。但是，我们要看到，资产阶级取得政权之初，对政权也有独享的动机和制度，比如当时在选举权方面就有财产数量的限制、性别的限制、人种的限制等等，民主政治的不断推进、公民基本权利的形成和保障、经济利益的社会分享程度的提高等等都是广大人民不断斗争的结果。所以，近代思想家们的政治主张如天赋人权、人生而平等、自由、民主等，在具体的资本主义政治过程中并不是一开始就实现了的，而是人民通过不懈斗争而取得的。 可以说，只有在政治权利有了较高的分享性之后，公共利益才能成为社会公共舆论讨论的中心，才会获得对政权的规范性力量，这时，民主就能进入日常的政治过程，并对政治决策的执行即行政过程产生塑造性的影响。 如黑格尔所主张的，有关正义这一公共伦理的核心价值的学说一定是一种权利哲学，顺着这一思路，我们认为，正义这一公共伦理的核心价值必定要在民主政治体制中才能得到实现。因为，权利是本文的出发点，但权利开始只是一种空无内容的概念，其实就是对人格的抽象尊重，其命令是尊重他人为人，当然也自己尊重自己为人。在抽象层次上，就是人格平等。然而，这种平等空无内容，只是一个概念而已，因为它还没有具体的规定性。它要发展出规定性来，首先还要借助于不平等。从人类社会发展史中可以看出，人类是以一种不平等的社会制度来开始自己的文明史的。 人类历史发展到近代以来，权利平等成为一个切近的、并进入操作的政治目标，如何保障并行使这种平等权利成为公共讨论的中心话题。显然，只有民主的政治制度可以保障这一点，所以，民主制度是权利哲学所必然主张的公共伦理制度。因为现代民主制度在政治上、经济上、社会活动的层次上为保障公民平等权利并使公民们能够行使平等权利提供了一种公共制度平台。因此，我们同意罗尔斯的立场，那就是以民主制度作为我们公共伦理思考的政治制度背景，它规定着我们现实的人伦关系结构，对那些正在向民主政体继续迈进的国家而言，这种人伦关系的结构也是正在努力实现的，并应成为改革政治结构中的非民主因素的方向。可以说，这是权利哲学中的起点概念——权利——所必然含蕴的。权利作为其自我决定性的展开，必定走向民主制度，因为只有在民主制度中，公民的平等权利才能得到现实的行使和制度性保障。所以，就权利哲学来说，平等权利在其伦理现实中，并不是任何政体都是可以采取的，惟有民主政体是其必然形式。黑格尔似乎不明白这一点，他认为，由于权利在政治世界（国家）中的展开，必须含有三个环节，即普遍性，特殊性和单一性，相应的制度设置就是立法权、行政权和王权；换言之，他认为，权利的完全实现必须采取君主政体。他批评三权分立的理论，认为孟德斯鸠的“立法权、司法权、行政权”三权分立有两大缺陷：一是把政治弄得支离破碎，无法成为一个整体，二是司法权其实就包含在行政权之中，所以，所谓三权分立实际上是两权分立。黑格尔认为，君主其实是一个国家的政治权力的象征，他除了宣布战争状态之外，实际上并没有太多的实际事情要做，但是所有的有关国家的总体事务，都必须有他的签字才能产生正式的权能。君主在平时的工作只是签字而已，但这是表明国家统一和国家权力的必经程序[2]（210页）。
