中国城市化快速发展的路径选择

作 者:

作者简介:
陈波翀(1981-),男,硕士研究生,研究方向为城市与区域经济、区域规划。E-mail:cbc1106@263.net 南开大学中国城市与区域经济研究中心,天津 300071 郝寿义 南开大学中国城市与区域经济研究中心,天津 300071

原文出处:
地理与地理信息科学

内容提要:

开放条件下中国城市化快速发展面临资源和制度的双重约束。从城市化的数量和质量两个方面考虑,中国城市化快速发展必须树立城乡协调、可持续和低成本三大目标。美国、日本等发达国家的经验表明,城市体系由市场力量决定。中国城市化的快速发展应该引导城市群的有序发展,加强大城市和中心城市的辐射功能,重视城市外围地区小城镇的可持续发展。


期刊代号:K9
分类名称:地理
复印期号:2005 年 01 期

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      中图分类号:F291.1

      文献标识码:A

      文章编号:1672-0504(2004)05-0062-05

      1 城市化道路的反思

      半个世纪以来,中国城市化的发展呈现出典型的路径依赖特征。1949年中国的城市化水平为10.64%,从20世纪50年代开始,中国实行了重工业优先发展的战略。在封闭条件下,通过工农业剪刀差为工业化积累资本。一方面,户籍制度严格限制了农村人口向城市迁移;另一方面,农产品和城市福利的价格被严重低估。在计划经济体制下,政府主导的城市化进程不可避免会带来两方面的问题。首先是城乡分割的二元经济结构,表现为城乡之间一系列制度安排的差异;其次是工业化产生的城市化需求缺乏有效供给,表现为城市化滞后于工业化进程。1952-1978年,中国工业产值占GDP的比重由17.6%提高到44.3%,而同期城市化水平仅从12.46%增加为17.92%。改革开放以来,中国逐步从计划经济向市场经济转型,城市化迅速发展。家庭联产承包责任制和乡镇企业的发展,为农村剩余劳动力的转移创造了条件(供给与需求)。学术界对中国城市化道路一直存在争论,形成了小城镇与大城市两种截然不同的观点,并衍生出中等城市和大中小协调发展的思路。争论的焦点集中在城市化的成本与效益,认为小城镇劳动力转移的成本较低,而大城市则具备规模效益。孟晓晨[1]提出了双轨归一的中国城市化道路,认为中国城市化表现出双轨特征,一是先职业转移后空间转移的滞后城市化,二是两个转移同时完成的直接城市化。周一星[2]认为,不存在统一的、能被普遍接受的最佳城市规模,强调多元化的城市化发展道路。20世纪80年代初期,中国城市化道路就有“离土不离乡,进厂不进城”的提法。一方面,中国正处在改革开放初期,计划经济还占据主导地位,城市缺乏吸纳大量剩余劳动力所必需的经济增长;另一方面,适应乡镇企业大规模兴起的需要,小城镇能够低成本就地转移剩余劳动力,成为连接城市和农村市场的纽带,推动农村非农产业的发展。此外,长期计划经济体制只注重城市的生产功能而忽略了其消费功能,导致城市基础设施和农产品的供给不足。大量的土地和劳动力被限制在农村,为工业化提供原始资本积累和城市必需的生产、生活资料;在农业剩余不足和城市容量有限的双重约束下,中国选择了“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市化道路[3]。

      在经济全球化和经济转型的双重背景下,从1996年开始中国进入城市化快速发展阶段,面临每年1000万以上农村剩余劳动力的城市化需求。中国传统的城市化道路,不仅形成了城乡之间、地区之间的明显差别,还付出了较高的城市化成本。2003年中国城市人均可支配收入与农村人均纯收入之比为3.23:1;上海与贵州的人均GDP之比接近13:1。高成本的城市化表现为资源的急剧耗散,2003年中国净减少耕地面积253.7万,能源消费总量为16.8亿t标准煤[4]。据统计,目前中国乡镇一级政府负债高达2000多亿元,绝大部分源于基础设施建设等公共物品支出。在城市化快速发展阶段,城市化水平每增加一个百分点,意味着每年有1200万~1300万新增城市人口,需要支付的城市化成本为3000亿~3500亿元[5]。在资源的硬约束和制度的软约束下,中国城市化快速发展选择什么样的道路,不仅关系到城市化的实现水平和质量,还直接影响到中国在国际竞争中所处的位置。

      2 城市化快速发展的目标

      在开放条件下,中国城市化快速发展的目标可以简单地理解为数量和质量两个方面。城市化水平的高低,决定于中国的资源禀赋以及可供利用的国际资源;城市化的质量则涉及经济、社会、环境等多方面,其中制度安排的约束十分明显。目前,中国正从计划经济向市场经济转型,市场和政府共同作用于城市化进程,多年积累的城市化势能逐渐释放。在经济全球化条件下,资源和市场已经不再局限于国家的范围内,争夺资源和抢占市场的竞争异常激烈。市场在资源配置中的基础性作用日渐明显,作为城市化主体的农村剩余劳动力,面临从自给自足的小农经济的自然人向有消费能力的市场人转变的挑战。由此可见,城市化快速发展不仅是人口在地域和产业之间的重新配置,更表现为生产和生活方式的转变。

      2.1 统筹城乡发展

      在市场经济条件下,资源能够在城乡之间自由流动,城乡收入差距保持在较低的水平。世界上大多数国家的城乡收入比例在1.5:1左右,而中国2002年城乡收入的比值高达3.11:1。造成中国城乡差异逐步扩大最主要的原因是以牺牲农民的利益为代价的城市化发展道路。在改革开放前,中国实行高度集中的计划经济体制。重工业优先发展的战略,决定了工农业产品的剪刀差;政府通过攫取农民的产出,为工业化提供资本积累。城乡分割的户籍制度和社会保障制度,人为造成了城市与农村在教育、卫生、基础设施、社会福利等方面的差异。2001年中国加入WTO,缺乏比较优势的农业受到国际市场的强烈冲击,城乡差异呈现出逐步扩大的趋势。城市化进入快速发展阶段后,非农建设用地的需求大幅度增加,现行征地补偿标准严重低估了土地的市场价值,未给予合理的补偿。在征地过程中,有的执法不平,有法不依,或严重违背法律,掠夺了农民的生产要素,严重损害农民利益。

      在城市化快速发展阶段,农民作为中国最大的弱势群体,其收入水平直接关系到中国全面建设小康社会目标的实现。城乡收入差距的不断扩大,不仅影响到城市化的质量,也会带来严重的社会问题。城乡统筹发展要求缩小城乡之间的差异,不仅表现为收入分配的公平性,还表现为一系列的制度创新。城市化快速发展要保障农民的利益,必须建立覆盖农村的社会保障制度,对征地进行合理补偿,打破农村剩余劳动力向城市转移的壁垒。在经济全球化条件下,确立土地流转制度,发挥土地规模经营的效益,由市场决定劳动力在产业间的分配。城乡之间的协调发展,将改变城市化快速发展的目标模式,真正实现农村剩余劳动力向市场人的转换,全面提升中国城市化的质量。

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