近年来，随着抗日战争研究的不断深化，一大批富有开创性的、高质量的成果相继问 世。然而一些基础的、涉及到全局的重大课题研究，却受到忽视和冷落。战时日本对外 决策机制问题，就是其中鲜有论及的命题。其影响不仅关系到对战时日本扩张战略的正 确说明，和其不断扩大战争规模决策过程内幕真相的揭示，而且也涉及到对日本战争责 任的追究和侵略罪行的清算。这一研究的主要难点在于：一是明治宪法体制确定的“辅 弼”和“多元竞存”两大精神，造成责权之间关系的模糊；二是战时日本对外决策程序 不依赖制度，是一种随机的、非规范运作。鉴此，本文将制度组织与实际运作结合起来 考察，通过运用相关部门的档案及决策者的私人日记、笔记、手忆、回忆录等一手资料 ，分析重大对外政策的决定过程，以揭示战时日本对外决策的权力结构、决策中枢的地 位与作用及决策运作的特点。 一 1937年7月7日，日本挑起卢沟桥事变，将九一八事变以来的局部军事行动扩大为全面 侵略战争。消除由统帅权独立原则造成的统帅与国务之间长期的矛盾和倾轧，建立适应 “速战速决”的快速决策机制，成为日本统治集团内各派政治势力的迫切要求。经过内 阁军部的一番讨价还价，决定在纯粹由统帅部构成的大本营之外，另置“关于政战联携 的会议协商”机构，命名为“大本营政府联络会议及御前会议”，作为对外决策的最高 权力机关。据11月19日阁议发表的决议称：“鉴于政战两略一致对处理事变最为紧要， 特别需要采取措施保持大本营和政府之间紧密联系。”为此，根据需要“就政战相连的 重要议题，召开有关阁僚和统帅部首脑之间的会谈。同时特别就紧急重大事项奏请御前 会议”。并规定，前者的会谈由内阁总理大臣、陆海军大臣及其它相关的阁僚、参谋总 长和军令部部长参加，根据需要临时增加有关人员；后者的御前会议除了上述人员参加 外，还可以让由敕旨召见的人员列席。且会议的奏请通常经大本营和政府方面协商后， 由总理大臣或两总长执行之。此外，事务性的事项由内阁书记长官、陆海军两省的军务 局长时常保持密切联系予以处理。[1]显然，联络会议形式从一开始就呈现出如下特点 ：1.它不是根据官制设立的常设机关，而是随意召集的协议体；2.它没有消除统帅和国 务间的分裂，只是借助于联络会议的平台，使各方的主张并行不悖地存于一炉；3.由内 阁书记长官和陆海军的军务局长作为三方代表出任干事，保证了政府和军部在对外政策 运筹过程中拥有相同的发言权，也使三者的事先事务性联络成为决策过程的关键环节， 而三方各自内部的政策起草，则为最终形成合议确立了轮廓和基调。因此，联络会议迎 合了多元分立的政治体制，并不具有作为国家最高决策机构的权威，仅是调和各方意见 的场所。但它作为对外政策的最终协调决定机构的地位是不容置疑的。如表所示，战时 日本重大对外政策决议，均由大本营政府联络会议或以御前会议的名义作出。(见表) 日期 内阁 重大决议 1938年1月1日 第一次近卫内阁国事变处理的根本方针 1938年11月30日第一次近卫内阁日华新关系调整方针 1940年9月19日 第二次近卫内阁日德意三国同盟条约 1940年11月13日第二次近卫内阁关于中国事变处理纲要等 1941年7月2日 第二次近卫内阁伴随形势发展的帝国国策纲要 1941年9月6日 第三次近卫内阁帝国国策贯彻要领 1941年11月5日 东条内阁 帝国国策贯彻要领 1941年12月1日 东条内阁 对美英荷开战之件 1942年12月21日东条内阁 为完成大东亚战争的对华处理根本方针 1943年5月31日 东条内阁 大东亚政略指导大纲 1943年9月30日 东条内阁 今后应采取的战争指导大纲等 1944年8月19日 小矶内阁 今后应采取的战争指导大纲等 1945年6月8日 铃木内阁 今后应采取的战争指导的基本大纲 1945年8月9日 铃木内阁 以维持国体为条件接受波茨坦宣言 1945年8月14日 铃木内阁 接受波茨坦宣言 有不少日本学者都对大本营联络会议及御前会议的作用提出质疑，认为它无力左右日 本对外政策的确定，充其量仅是一种礼节性的机构。[2]这种观点与实际的决策流程并 不相符。事实上，自该会议设立后，每遇重大外交战略选择关头，政府、陆军、海军频 频聚首，进行联络磋商。因为在既有的多元权力构造中，任何一方的政策主张只有提交 联络会议形成“合议”后，才能上升为国策。第一届近卫内阁召开7次联络会议，形成 了“不以国民政府(蒋介石政权)为对手”的路线。第二届近卫内阁召开的联络会议多达 39次，通过了缔结三国同盟、介入泰国、法属印度支那纷争等一揽子对外政策。第三次 近卫内阁召开的联络会议也有20次之多，作出了武力南进、日美交涉等重大的外交决策 。1938年1月因参谋本部与政府在是否继续以国民政府为对手的问题上产生严重分歧， 联络会议中断2年之久，致使四(五)相会议在此后的平沼、阿部、米内三届内阁时期成 为决策运作的主要组织形式。为此，统帅部忧虑外交政策的决定权为政府所垄断，力促 尽快恢复联络会议的形式，并使“本会议所决定的事项拥有比内阁会议更大的效力，从 而作为帝国指导战争上的国策，强力执行”。[3](P62)在此决策机制恢复的情况下，日 本战争指导集团才得以通过引导日本由中日战争进一步扩大为太平洋战争的一系列重大 对外政策。1944年小矶内阁成立后，联络会议改名为最高战争指导会议，意在进一步发 挥该机构的决策功能，以便统一规划使日本“体面”结束战争、免遭败亡的对外媾和策 略。这段时期召开的联络会议的次数远远超过了三届近卫内阁。仅有记载的以大本营政 府联络会议和大本营政府联络恳谈会名义召集的外交政策磋商，在1940年11月以来的3 年零3个月间，就分别达到了145次和42次，另加一次御前会议。如此频繁的举行，表明 联络会议作为不成文的外交政策的最终协调决定机构，已成为多元政治权力集团的共识 。
