充足的财政资源是清末新政赖以推行的基础。为了扩张财政规模，晚清朝野各方对土药税政越来越重视，陆续提出各种不同的整顿方案。其间所涉及者，不仅是税制本身，更触动了中央与各省之间的微妙关系。 对于清末鸦片税收中的统捐与统税问题，前人研究比较有限，近年来稍有改观，惟所论重点集中在税政落实的过程和税收成效的评估上，观点似可再加探讨。（注：比较有研究深度的代表性论著是何汉威《清季国产鸦片的统捐与统税》，载《薪火集：传统与近代变迁中的中国经济——全汉昇教授九秩荣庆祝寿论文集》，台北：稻乡出版社，2001年，第545-589页。）在收集相关档案及报刊史料后，本文主要梳理从合办土膏统捐到“八省土膏统捐”出台这一过程，重点检视中央推行财政集权时，地方督抚对抗上层的力度以及中央控制下层的能力；并藉此见微知著，观览地方督抚与中央政府关系流变的脉络，感知清末新政运作的政治与财政环境。 一 合办土膏统捐之开端 清末关于鸦片的分类和称谓比较复杂，“土药”、“土膏”、“灯膏”等，时常出现于报章杂志及官员奏折中。本文所说的“土膏”，系土药及其所熬烟膏的合称，在清末官员的行文中，“土膏统捐”的含义就是对土药和烟膏进行一次性合并征收的税捐。（注：1912年《海牙国际禁烟公约》对“生鸦片”的定义是：“由罂粟花之子房内取出之汁自然凝结而成，但略施人工以便包装及载运”；对“熟鸦片”的定义是：“由生鸦片原料特别制造而成，如溶解、如滚沸、如煎熬、如发酵，经次第加工炼成净质，可供吸食之用”，这一限定也包括“膏渣”及鸦片吸食后所留下的一切其他灰渣。见威罗贝《外人在华特权和利益》，王绍坊译，三联书店，1957年，第674-675页。按：上述规定仅限于某些严格的条约用语，就国内用语的习惯来说，统称“土膏”：“土”一般即指“生鸦片”，“膏”则是指“熟鸦片”。本文所论仅指土产鸦片（土药），进口鸦片（洋药）则不涉及。）土膏“统捐”的由来与晚清厘金制度和税章混乱有关。长久以来，各省虽奉行“以征为禁”的政策，但基于各种原因，土药税率（厘金、土税和膏捐等）很不一致，且屡有调整。各省征税机构在征税过程中盛行折扣做法，明折和暗折并举，以广招徕。例如宜昌土税总局——当时最重要的土药征税机构，1887年之前实施的征税办法中，往往采取在原定税率的基础上打二折征课。（注：林满红：《清末本国鸦片之替代进口鸦片(1858-1906)》，《中央研究院近代史研究所集刊》（台北）第9期（1980年7月）。）就土药税厘中的通过税而言，各地差别极大。根据满铁经济调查会的著述，各省土药税率参差不齐，兹列举1903年前后几个主要省份的土药税率以作比较。（注：由于1903年以后许多省份实行联省合办统捐，在划定区域内税率趋同，故此，本文选择此前的各省课征的税率以作比较。） 1903年前后部分省份土药课税比较表 单位：每百斤课征银两 省份 税率 省份 税率 直隶 20 福建35 河南 33 浙江48 山西 55 广东30 甘肃 16.6 湖北32 江苏 30 奉天50 安徽 20 四川4.8 10（出省） 江西 43 陕西30 35（他省移入） 湖南 16 26（过境） 云南 6 12（出省） 说明：云南情形系按“价值每千两”计算。 资料来源：满铁经济调查会：《支那税制之沿革》，第291-293页，转见吴兆莘著《中国税制史》（下），商务印书馆，1937年，第102-104页。 土膏统捐是对上述混乱税率进一步整顿的产物。商货贵于流通，商情锱铢必较，这是一个基本的商业规律。税率高低不均必然引起土商的偷漏或绕越。为防止土商偷漏税厘，各省土药征税机构绞尽脑汁，形形色色的做法迭经尝试，但总有缺憾。1892年初，两江总督刘坤一借鉴山东、四川的经验，对徐州土药税厘征收进行改革，较早提出了土药统捐的做法。（注：《奏请徐州土药加捐各省概不重征折》，《刘坤一遗集》，奏疏，第20卷，中华书局，1959年，总第721-723页。）面对徐州土药税征收中严重的漏税问题，刘坤一提出：“各商贩如照章报完徐捐银三十两之外，再在徐局捐银三十两，准其加贴印花，无论运往何省，经过各关卡，但验有徐局两次印花者，概不重征。如仅捐银三十两，只能照免本省之厘，经过各省仍各照该省章程征收税厘”，（注：《奏请徐州土药加捐出口银两概不重征折》，《刘坤一遗集》，奏疏，第25卷，第920-922页。）这一统捐方案提出后得到清廷允准。相对于从前的做法，刘坤一所定“合并征收”的土药统捐制度是一次较大的改进，将原来“遇卡抽厘”的多次征课变为一次性征收，在特定区域内，既简化了征税的程序，又方便了土商的贸易。尽管如此，徐州统捐的收入反不如前，主要原因是邻省山东的土药税率更低，落地税、厘金和关税三项各征16两，无论运往何省概不重征，相邻的安徽也采取类似的做法。这使得客土、（注：“客土”一词的使用与国内鸦片在不同地区之间的运销有关。相对于某一地区出产的鸦片而言，由其他地区运销到这个地区的鸦片就是“客土”。）洋药纷纷越占徐土市场。无奈之中，刘坤一又将徐局的征税作了调整，以迎战邻省土药倾销。但调整后的税收成绩仍不见好转，甚至每况愈下，（注：调整之前，每年收入24万－25万两，之后却跌至21万余两，见《户部奏请在土药繁盛各处设立总局仿洋药税厘并征折》，朱寿朋编《光绪朝东华录》第4册，中华书局，1958年，总第3963页。）以至于户部讥讽其“一再改章，竟同虚设”，致使朝廷徒受开禁之名，赋税未获征收之实。
